樹木與綠草組成的庭園造景上，插著數十支鏟子，去年光復洪災時，只穿拖鞋跑贏洪水的「拖鞋阿公」蘇建昌，站在兩旁仍被泥砂堆積高地包圍的小小綠地上，臉上淨是沾著砂土的汗水。
他興奮地說，遊客在彈弓體驗區打完靶後，可以到鏟子超人休閒驛站喝杯咖啡、吃碗小米豆花，「還可以參加挖土體驗喔，」蘇建昌不禁大笑。
挖苦自己，是他在人事已非下，不得不自我鼓舞的方法。去年9月23日，馬太鞍溪堰塞湖潰壩，帶著大量土砂的洪水沖進花蓮縣光復鄉，造成19死、5失聯與上百人受傷。
這裡原本就是68歲蘇建昌在佛祖街上，辦原民體驗和農產加工的農場，洪水一來，喪失謀生工具，只剩被他撿回來的活動海報，孤零零地掛在加工廠內。
「我的心現在還是很痛，但沒辦法，得面對現實，趕快恢復生計，」他的語氣間，既無奈又樂觀。
光復洪災週年，創傷仍籠罩光復
光復洪災即將滿週年，現在的光復，是什麼模樣？
《天下》團隊7月重回光復，光復車站斜對面，是曾在洪災中嚴重受損的光豐地區農會超市，外頭的招牌重新被點亮，像對過路人車招手。
走進市區，曾被泥流淹一層樓高的店家，多已重新營業，看不太出土砂痕跡。市場攤商大聲吆喝，餐廳、小吃攤迎來暑假的家庭客，超商店員不時與熟客談天，好似恢復往日情懷。
反倒是街道上隨處可見排水溝工程，因為沒有人想再被淹一次。
歷經鏟土、刷洗，超過半年沒生意，還瘦了5公斤的民宿老闆陳小姐，聽到大雨都不免焦慮，「每次雨下大一點，我就很『剉』，深怕水又淹進來。」
陳小姐苦笑地說，當時民宿被水淹了60公分，直到4月才重新營業，即使地板已無土砂，清理時噴濺在天花板的泥巴，和吧檯磚瓦不時滲出的泥粉，都像在提醒她那段苦日子。
「現在還能笑，已經很不錯，那段時間完全笑不出來，只有絕望，」她說。
如此創傷，就像屬於重災區的佛祖街及鄰近堤防的低窪地帶，至今仍是一座座淤泥小山，短期內，清不了。
「光復看起來恢復了，其實並沒有，」與當地NGO密切合作的賑災基金會督導陳宗良直言，光復街道的生活機能雖恢復正常，但面對傷痛，仍待修復。
陳宗良觀察，許多人仍處於心理創傷與恐懼中，生活模式與生計都大受影響，居民與社區的修復期就會拉長，要面對的挑戰，自然不只是修補好門窗。
所以一群既受災卻又救災的馬太鞍溪流域阿美族青年，才組成鹽巴工作站。工作站站長Kulas Umo說，他們會以傳統儀式，進行文化療癒，緩解族人在災後承受的重大壓力。
中央和地方重建藍圖不明，機關整合不給力
光復，終究要往前走，只是花蓮縣府沒有重建藍圖、中央部會整合不明確下，重建方向仍像隨風颳起的沙塵，灰濛濛。
「中央跟地方，都沒有明確重建方向，甚至很混亂，」鹽巴工作站專員Osay直言。
經濟部水利署第九河川分署為了「還地於河」，今年3月規劃在馬太鞍溪北岸的萬榮堤防後方，徵收340公頃土地，以後洪水淹過北堤，就能變緩衝區，但農業部農田水利署卻發包鑿井，鼓勵農民復耕。
「族人對不同機關在同一農地的規劃相互矛盾，非常困惑，」Osay說。
公共工程委員會沒居中協調，兩單位各做各的，直到水利署5月找農水署溝通後，鑿井工程才喊停。
這還不是單一個案。
國土管理署去年底在光復糖廠後蓋30戶中繼屋，應該多和原住民委員會討論，興建符合部落生活習慣的組合屋，卻蓋出隔音差、得共用廚房的組合屋，原民會只好和族人討論，再蓋10戶中繼屋。
重建工作雖由工程會督導，卻缺乏莫拉克風災時，政院層級的重建推動委員會和生活重建服務中心，由清楚狀況的決策者下指令，才讓權責分工混亂。
明明應該主導重建方向的花蓮縣府，也幾乎沒有聲音。
「直接跳過縣府這段吧，」Sakafiyaw工作站主任Iwan直接地說。
Iwan說，縣府明明應該對光復重建有想法與計劃，但洪災週年將屆，居民都不知道重建藍圖，連縣府災區復原重建中心的人都已撤離，「人民只能自救，等不了縣府了。」
花縣府表示，依據中央災後相關會議結論，由行政院的「馬太鞍溪堰塞湖災後復原重建中央協調會報」進行後續災後復原工作；考量災害規模及影響範圍大，由中央統籌重建工作，農田項目由農業部統籌，整體復健方向由國土署統籌。
中央以「花蓮馬太鞍溪堰塞湖災後重建特別條例」匡列重建預算，縣府依中央統籌方向逐步推動重建。
為何兩道超級堤防難以解決洪災威脅？
光復最明確的重建方向，就是兩座超級堤防。
「下游努力清淤，若再來3次颱風，把土砂都沖下來，再怎麼蓋堤防都沒用，」曾參與921地震和莫拉克風災重建的台北市立大學城市發展系教授吳杰穎不禁搖頭。
吳杰穎指出，馬太鞍溪已是「懸河」，河床至少要10年才穩定，尤其林業保育署監測，馬太鞍溪上游仍有約2億立方公尺的土砂，代表下游光復的風險，複雜又不穩定。
政府不是不知道這不定時炸彈，但禁不起洪水再灌進社區的壓力，傾全力用兩道超級堤防塑造光復安全風險降低的氛圍。
九河署要趕在明年4月汛期前，在馬太鞍溪南岸，完成寬50公尺、長達5.5公里的超級堤防。
《天下》站在10公尺高的堤防觀察，它猶如一堵超級大牆，像是要把光復的人與共生共災的水，就此隔離開。
這樣還不夠。
九河署認為，如果土砂又被沖下，河床又墊高，來不及清淤，水又會淹到光復市區，所以明年底前，還要在第一道堤防後方200公尺，鄰近市區側，再蓋一座4.2公里超級堤防，把水擋在堤外。
但做工的人很清楚，加高、加厚，不等同安全。
「只要上頭還有2億土砂，就只能一直清、一直挖了，」一名工程人員很清楚工程侷限，看著一輛輛載著土砂急駛而過的砂石車，悻悻然地說。
台灣災防指揮機制只改了一半
除了堤防，台灣民眾更需要大幅改革的防災治理機制。
現行「災害防救法」邏輯是單一災害管理取向，所以去年監控馬太鞍溪堰塞湖、建議撤離範圍單位是林保署，樺加沙颱風警報發布後，才改由內政部接手，反映指揮權不明確問題。
美國災害管理與人道援助卓越中心今年4月發布的《台灣災害管理參考手冊》就寫道，台灣的災防模式雖能確保應變單位的專業，但在處理複合性事件時，就會有協調上的挑戰。轉型為一條鞭災防治理模式，是美國與學者的建議。
銘傳大學建築系教授王价巨表示，美國早已設立全權整合整備、應變的聯邦緊急事務管理署（FEMA）。日本也走美國模式，預計11月成立隸屬於內閣的防災廳，在災時成為中央應變中樞，統一調度自衛隊、警察等跨部會資源。
在「全災害」概念下建立防災機制，王价巨認為需要成立以委員會形式，類似防災廳的整合性組織，由政務委員兼任，才能協調各部會，規劃防救災策略。
《天下》記者獨家專訪負責「災防法」的政務委員季連成與內政部長劉世芳，洪災將滿週年，一條鞭的災防指揮體系，並無共識。
政院8月6日通過「災防法」部份條文修正草案，最關鍵的法條是明定「行政院指定專責機關」，統籌災害應變作業，希望加速關鍵決策。
季連成強調，預計今年整併政院災害防救辦公室與國土安全辦公室，變成專門負責防救災，名稱暫為國土防災韌性辦公室。
季連成坦言，離開光復後就決定災防指揮體系，必須一條鞭。因現行災害多類似颱風來襲時，伴隨水災與土石流的複合型災害，為避免權責不明，需由專責單位的指揮官，統籌調度資源。
季連成更明確指出，防災辦不只是任務編組，而是二級機關，設立在中央災害應變中心所在的大坪林聯合開發大樓，將有專職的首長和獨立預算。
但劉世芳接受專訪時說，這兩個單位整併後，應該只是幕僚單位，「做任何改變要非常謹慎，」中央災害應變中心行之有年，本來就由各部會次長值班，發生災害時可直接下達命令，要求各部會執行任務，這一套機制運作得很好，所以兩個幕僚辦公室整併，屬於公務性質整合。
對此，內政部政務次長馬士元解釋，現在只是在「災防法」中確定有專責單位。有法源依據後，它是二級機關或幕僚單位，還會牽涉「行政院組織法」等法令，政院還得和各機關討論，請大家提出意見後，才能拍板它的定位，「這個會還沒開。」
如何補足鄉鎮救災量能強化韌性？
內政部過去一年，積極進行的是補足基層公所救災量能。劉世芳提及，未來要在368個鄉鎮都設立防災協作中心，支援人力缺口。
這的確是地方的痛點。我國災防體系是中央、縣市政府與鄉鎮市公所三級制，公所需主責疏散撤離及收容安置。內政部很早就知道公所人力不足，所以4年前開始推動協作中心，8月6日入法。
只是4年來，未入法的協作中心成效不彰。不同縣市人員指出，在偏鄉的協作中心找不到青壯志工，為達KPI，志工名單有時是受災時可能待救援的六旬以上長者。
政府每半年改一次相關指引和運作模式，「到底該聽誰指揮？實際運作時究竟能否執行？只能且戰且走，」協助縣府建置災防中心的協力團隊負責人聳聳肩地說。
入法後，劉世芳的新做法是待「災防法」三讀通過後，要在每個協作中心，派20到50名，同時擁有防災士、初級救護技術員與急救證照的替代役，未來也將訓練會操作救災無人機的替代役，改善現行協作中心實際困境，才能展現防災韌性。
一年要過去了，對蘇建昌和光復居民而言，已經不知流了多少汗，重建之路雖然難走，卻必須踏出第一步，就像他腳下泥砂上種半年才長出的稀疏草皮，雖然不易生長，終究冒出新芽。
台灣災防體系屢次從充滿血淚的災害中，層層修補，光復洪災是慘痛經驗，也是機會之窗，政府的改革之路，不能再牛步。
（責任編輯：宋玟蒨）
