曾於2010至2017年擔任美國商務部助理部長，主責軍民兩用與出口管制規定，沃爾夫（Kevin Wolf）目前是Akin法律事務所合夥人，專為客戶提供出口管制法遵諮詢，同時也是喬治城大學安全與新興科技中心研究員。
他從1993年開始投入出口管制領域，也是歐巴馬政府出口管制改革草案的主要起草人，並曾是美國海外投資委員會的商務部主要代表。
在未來的地緣政治，半導體與軍工為關鍵產業。沃爾夫以30年經驗，預測美國主導的出口管制合作。以下為摘要：
從柯林頓到拜登以來，美國總統皆有出口管制政策，然而關鍵在於國家安全概念的演進。
冷戰時，出口管制目的是防堵蘇聯與東方集團。蘇聯垮台後，目標變成禁止武器擴散，在飛彈、核武、生化、傳統軍武等四大領域，訂製生產、研發與使用傳統及大規模殺傷性武器，都應受管制。此外，對於研發、生產或使用上述武器有明顯可辨識幫助的軍民兩用或民用品項，也應受到管制。
這個目標反映在美國行政機構的劃分。美國國務院下曾設有軍備管理軍縮局（Arms Control and Disarmamant Agency），能源部下設有國家核安管理局（National Nuclear Security Administration），國防部下則設有國防科技安全管理局（Defense Technology Security Administration）。至於商務部下的產業安全局（Bureau of Industrial Security），則是這個體系的領頭羊，負責凝聚各項禁止武器擴散目標，並與各局處合作更新清單。
我從2010年進入體制後，改變來自中國，尤其是2016年以來，中國更積極獲取科技以達成軍事現代化。此時美國發現，舊有的管制方法著重於品項，已無法回應特定國家的政策或人權爭議。
因此，當時推出的出口管制改革法案得到跨黨派支持，並要求商務部更廣泛思考出口管制政策、辨識新興科技。該新興科技即便不直接和軍武的使用及生產相關，但能推動產業發展，而這些產業基礎對中國的軍事現代化至關重要，那即是新法案的焦點。
烏俄戰爭開啟出口管制新規定
美國出口管制最明顯的改變來自2022年的烏俄戰爭，這讓38個國家聯合推動出口管制，針對俄羅斯來破壞其國防產業。
同年9月，國家安全顧問蘇立文（Jake Sullivan）主張美國應在五大領域上盡量維持對中優勢，包括半導體先進製程、人工智慧、半導體製造設備、超級電腦，以及生物科技。
商務部甚至擴大適用管制於運用美國科技的他國製品上，以此來阻斷流向中國的美國科技、人員與公司；如此採取間接手段干預產業生態系的國家安全觀點，在此之前從未出現過。
我相信川普團隊會持續擴張拜登團隊留下的政策遠景。關稅對川普團隊來說，是提升美國製造業的槓桿，但川普個人從未真正提及出口管制的政策目標。
從有可能進入新任川普團隊的共和黨人士國會證詞、公開發言得到的觀察是，新任川普團隊可能更願意對不合作盟友採取報復。
數個月前共和黨才主導一份撥款法案，主張對中國出口美國禁止品項的盟友國家企業，也應被納入未經核實清單。
共和黨人士常批評拜登團隊，對於盟友國家不施行同等對中管制太友善；另一方面，川普個人對於美國長期盟友，包括北約與台灣等有各種對立、不尊重的言行；他也更偏好交易，將不一定有關的議題一併交涉，而不是如拜登團隊，會尋找共同價值與理念的盟友。
阻斷一切幫助中國的外來資源
2024年12月初的出口管制新規定，並不該視為單純防堵漏洞，而是微調既有規定。
雖然新規非常複雜，拜登團隊的目標則簡單明確，就是要阻斷所有有助於中國在關鍵領域上，擁有自主研發與製造能力的外來資源。
新規定最關鍵的是高頻寬記憶體，只有三星、海力士與美光製造記憶體，而中國尚無能力在不依賴美國設備與技術的前提下製造。
另外，新增了140個中國相關企業到實體清單上，包含製造半導體生產設備的企業與設計晶片的EDA（電子設計自動化）企業。多數受制裁的企業同時參與了半導體先進製程、超級電腦、人工智慧與半導體製造設備等產業，雖然新規定獨漏了長鑫。
有些更激進的批評會認為，新規定不會非常有效，因為這不會阻斷所有在中國的半導體生產。不過，拜登團隊在兩件事情上非常謹慎，這可能也是川普團隊不會在意之處。
首先，他們不希望打擊成熟製程晶片的生產（如中芯半導體就沒有被列入）。其次，他們希望對盟友保持尊重，他們並沒有對多數盟友國家企業在設備出口上施行管制；此外，新規定上排除了對日本、德國與荷蘭等國的許多管制，但並沒有排除韓國或印度。
日本與荷蘭應該有承諾會在該國也施行出口管制，來換取特殊待遇，但韓國並沒有承諾。因此，新規定有效與否，也取決於日本及荷蘭的管制。倘若他們沒有施行同等程度的管制，那他們的企業就能繼續輸出各項產品來幫助中國。
過往中國並不常直接報復，然而這一次他們阻斷了關鍵原物料的供應。這些報復會對部份對中接觸更多的國家，包括台灣、日本與韓國造成更大影響。
這些國家可能會因原物料考量，不配合美方，除非美國能保障供應鏈安全。不過，即便中國報復，美國領導人總體目標都是降低對中依賴。
拜登團隊對於美國企業態度明確，要求降低對中依賴。新規定中，拜登團隊也延長納入了「暫時一般許可」（temporary general licenses），讓對仰賴中國企業來做半導體製造設備元件的美國企業，有一年時間可脫離對中依賴，這在川普上台後，對企業來說會更重要。中國的報復，可能比美方出口管制更加速中美脫鉤。
一直以來我主張的核心論點都是，基於終端用途與終端使用者的多邊管制是更有效的。但包括日本、瑞士、荷蘭、韓國等，多數美國盟友並不希望產生集體對付中國的形象。
尤其韓國，希望保持瓦聖納協定（Wassenaar Arrangement），只管制特定科技，或是應受制裁的對象。我低估了盟友們對於中國報復的擔憂，以及對於瓦聖納協定等保護傘的需求，即便過去的制度已難有成效。
台灣可透過印太架構，參與多邊管制
包括美國在內的各國政府，內部都有對多邊管制的路線之爭：
- 首先是瓦聖納與其他武器管制協定，衍生自冷戰後禁止武器擴散的目標。
- 澳英美三方安全伙伴（AUKUS），針對國防科技貿易與軍民兩用品項等進行規定。
- 38個國家（包含台灣），對俄施行的出口管制。
- 美、日與荷蘭對於半導體製造設備的管制協定。
我們未來仍將在這四大體系間，因應不同管制議題與目標來回游移，除非盟友們能站到川普團隊的大旗下，產生新的體系，並建立共同且一致的目標，來處理國家安全事務。
台灣絕對有資格參與多邊管制，擁有台積電、聯發科與其他握有核心科技的企業，就足以讓台灣有地位成為座上賓，因為許多受到討論的新興科技就在台灣生產。
目前的印太經濟架構（IPEF），美國可透過不同會議場合，來舉辦與多國的多邊會議及與台灣的雙邊會議。這樣的模式能確保兼顧台灣的利益與意見，同時對如日韓等盟友的法律與外交限制保持尊重。
【關於作者】科技、民主與社會研究中心（DSET）
由國科會於2023年底成立的國家級智庫，旨在應對台灣面臨的科技地緣政治挑戰。DSET致力從民主與社會的公共需求出發，提出新興科技政策建議，並向國際社會傳達完整且獨到的台灣觀點。
（本文訪談：趙芳儀、江旻諺。整理：科技、民主與社會研究中心、曾稚驊、江旻諺。責任編輯：王儷華）
