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當台灣發生雄三飛彈誤射事件時,韓劇「太陽的後裔」剛好也在台灣首播。看著劇中劉時鎮大尉帶領的南韓部隊,得以和聯合國、美軍協力合作,一起防治傳染病、打擊犯罪,完成一次又一次的任務時,不僅教人感嘆:如果國軍也有這種機會,特別是能夠不時和其他國家聯合軍演、交換資訊與互相觀摩,那麼整體的士氣與戰力也必然能夠獲得大幅提昇。
更麻煩的是,這種落差和難堪應該只是冰山一角。
邊緣化症候群
台灣經年累月被國際社會孤立,除了缺乏簽署協定的機會之外, 在包括外交、經濟、社會及文化各領域,無論是在人才的培育或最新議題的掌握,往往跟不上時代脈動與國際腳步。後遺症之多、之深,恐怕是超乎想像。
舉例而言,美國商會就屢次抱怨台灣的環保標示(圓形)和國際標準規格(三角形)不一樣。然而,對他們來說,最大的困惑並不是對投資造成障礙,而是難以理解台灣這麼做的邏輯何在。
一方面,台灣在這方面的市場確實不大,國外的廠商不可能為了供應如此規模的市場來調整規格,另一方面此舉也會影響台灣的廠商走向國際。百思不解之餘,他們在2015年版的白皮書裡如此推測:
「台灣因為在國際組織的參與受到限制,很多時候對其他國家的做法並不十分瞭解,公務人員與立法委員常常會推出台灣獨有的法令規章」。
主要由於現代經濟活動對法制規範與標準相當敏感,一旦我們的法規訂定過程不夠公開透明,內容無法跟國際接軌,執行過程缺乏合理性,不僅會影響外人來台經商的意願,即使連本國人的投資也很容易打退堂鼓。台灣近年來的投資不振,這方面國家治理的落伍應該也是主要原因之一。
雪上加霜
當全球各地都在積極洽簽自由貿易協定(FTA),台灣雖然在地理上位居亞太樞紐,卻在區域經濟整合浪潮中不見蹤影,彷彿是個「幽靈國家」。
話說回來,到底是什麼緣故,使得FTA的蔓延對台灣如此不利?
特別是經過十年的艱辛準備及談判,台灣終於在2002年成功加入號稱是經貿聯合國的WTO,原本以為至少在經貿領域從此可以海闊天空,不必再因國際地位特殊而蒙受不利待遇,卻沒想到事與願違。
一方面是2001年開始啟動的WTO杜哈回合遲遲無法推展,多邊談判體系面臨瓶頸。另一方面卻看到FTA開始蔓延,強調經貿結盟的區域主義從此盛行。
這原本是一件相當嚴重的事,但也因為各國都能夠自由自在尋求洽簽對象,所以整體來說問題不大,唯獨台灣被FTA的問題卡住。
此外,就FTA的簽署件數而言,以歐洲的密度最高,但從本世紀開始,洽簽重心逐漸移往亞太地區,包括美國、日本、中國、韓國都相當積極。既然這些國家都是台灣最重要的經貿夥伴或競爭對手,台灣一旦被獨漏的不利影響也就會比較顯著。
FTA的權力關係超過WTO
最後的關鍵因素則在於,FTA的權力關係與策略成分,遠遠超過相對著重經貿自由化的WTO。特別是FTA的洽簽過程,需要政府之間的實質政治互動,這使得外交處境困難的台灣,在尋求FTA的簽署夥伴時,更容易遭到中國介入與打壓。
這正是「中國因素」(China factor)此一詞彙在本世紀初出現時,最原始的用法。
FTA的內容雖然以經貿議題為主,屬於傳統貿易政策的一環,但選擇洽簽對象時,本質上卻是政治與結盟,也是典型的經濟戰略。
中國的東亞戰略佈局主要則有三個目標,包括削減美國角色、邊緣化日本,同時讓台灣問題繼續成為中國的「國內事務」。
區域主義盛行擴大中國對台優勢
北京向來認為,FTA屬於「官方性質的協議」、「具有主權意涵」,而台灣無非是想藉由對外簽署FTA,類似切香腸的方式,一片一片得到國際實際承認,所以對台灣跟其他鄰國洽簽FTA,總是高調阻擾。
台灣對外洽簽FTA遭遇重重阻礙,唯一的例外,則是兩岸在2010年6月29日所簽署的「經濟合作架構協議」(ECFA)。雖然ECFA的簽署模式相當奇特,堪稱山寨版FTA,但畢竟兩岸同屬WTO的會員,簽訂經貿協議仍有一定準則必須遵循。
和重要貿易夥伴簽訂經貿協議來深化經濟整合,原本並不足為奇,但兩岸之間則因有主權爭議,特別是北京從來不諱言要以經濟手段為兩岸統一「創造條件」,即使是兩岸經貿關係,也就很難避免被政治化。
台灣由於跟其他重要經貿夥伴洽簽 FTA 至今仍無線索, 原本對由美國所主導的 TPP 也寄予厚望,「等待 TPP」也就成為再三期待的戲碼。
TPP終究沒來
FTA 的蔓延對台灣所造成的壓力,截至目前主要來自和台灣產品群具有高度競爭關係的南韓,其分別已和歐盟 (2011)、美國(2012)、中國(2015)簽訂雙邊 FTA。 就亞太地區來說,此一局面也在 2012 年前夕出現重大變化。
隨著美韓雙邊 FTA 正式上路,雙邊 FTA 的洽簽逐漸告一段落,優惠性經貿協定也已慢慢往區域規模的方向在發展,也就是巨型的區域經貿協定,例如「跨太平洋夥伴協定」(TPP)、「區域全面夥伴協定」(RCEP)或「跨大西洋貿易及投資夥伴協議」(TTIP)。
然而,隨著參加成員數目、談判議題與自由化幅度增加,這些大型 FTA 雖然有其潛在的經濟利益,但談判難度與被排除在外的經貿不利影響,也會同步上升。加上川普高舉 「公平貿易」大旗明白揚棄 TPP,一旦重新走回雙邊 FTA 的老路,也勢必對亞太政經秩序帶來新的衝擊。
對多數國家而言,特定 FTA 的意義,主要是再多一個經貿協定、多一些開放的成本效益是否划算的問題,但對台灣來說顯然不止於此,尚包括安全與發展等重要意涵。