電梯門一開，緊鄰著自動繳費機的大型平板螢幕，正好播出新北市長侯友宜親自開車載著市府首長，「開箱」全智慧停車場設施的宣傳短片，影片最後打出字幕「三重商工地下停車場，是未來新北市興建停車場的標準」。
這是全國第一座以前瞻基礎建設預算興建的停車場，總工程費6.14億元，中央補助1.92億元，2019年8月正式啟用。
當年揭幕雖適逢總統選戰熱季，現場卻是一團和氣。時任行政院長蘇貞昌致詞說，中央補助地方不分藍綠，誰做得快又有效率，就能先拿到經費；侯友宜則回應，「只要中央能補助建設經費，新北市都心存感謝。」新北市交通局更呼籲中央核可更多補助案。
4年過後，三重商工地下停車場的建築主體與柏油路面依舊潔淨新穎。平常時日，498個一般小型車位滿位率接近7成，夜間更超過9成，「這是符合地方需求的建設，」曾在三重連任3屆的前議員李坤城說。
但催生這座公共建設、規模8400億元的「前瞻基礎建設特別預算」，如今卻成為總統選戰中的朝野攻防焦點。
負債情況健康，但這些建設有必要用特別預算嗎？
民眾黨主席柯文哲抨擊蔡英文政府任內編列的特別預算金額，已達馬、扁政府時期總和的2倍，加重政府財政負擔。國民黨總統提名人侯友宜，也批評前瞻計劃把特別預算常態化，破壞財政紀律。
行政院則強調前瞻基礎建設將奠定未來30年國家發展根基，財政部也搬出數據，強調蔡英文執政以來，中央政府債務淨增加數字遠低於前兩任政府，且1年以上未償債務佔GDP比率逐年下降，今年7月底為27.2%，離「公債法」規定的債限40.6%還有一段差距。
雙方陳述的現象看似南轅北轍，但都只說出部份事實。因為政府債務與負債率，同時受收入、支出與經濟規模3項因素交互影響，錢花得多，未必等於舉債多；還債數多也不代表節省。
攤開中華民國政府的帳本，2016年到2022年間，台灣GDP擴張了29%，經濟成長帶動政府稅收從2.2兆增加至3.2兆，中央政府總預算在收支相抵後，年年都有賸餘。
也就是說，蔡英文政府雖編列逾2兆的特別預算，債務總額增加，但經濟成長速度更快，一來一往負債比率反而下降。
然而，政府固然開源有成，卻稱不上努力節流。因為依「公債法」，政府每年至少需編列5%至6%稅收還債，2022年雖編列1100億元還本，但佔當年稅收不過5.1%。
即便如此，若將政府形容為一個家庭，可全額舉債的特別預算，就像一筆用來重新裝修房屋的貸款。借了錢的家庭雖然負債增加，但如果財力與預期還款能力比過去好，銀行反而願意提供更高的貸款額度。
至於政府舉債，是否等於「債留子孫」，前財政部長、台北大學財政系教授蘇建榮持保留態度。他認為，如果舉債投資的是後代子孫可以繼續享用的公共建設，那就是「資產」，按照財政學的「受益原則」，下一代使用者分攤一些建設成本也很合理。
從台灣當下的財政條件看來，政府無疑仍有舉債空間。因此學界對於前瞻計劃的論辯，並不是政府能不能借錢，而是這筆8400億的基礎建設預算，是否應該以特別預算形式執行，以及花得有沒有意義。
經常性施政，不該用特別預算規避監督
「特別預算應該是緊急情況下的特例，而且要有明確的目標。經常性、通案性的施政建設，應該編列公務預算，」台北商業大學財政系教授黃耀輝主張，不應該用特別預算便宜行事，規避「公債法」規範。
黃耀輝口中的便宜行事，指的是特別預算可以規避法定的舉債流量限制。
「公債法」規定，政府「每年」舉債上限是總預算加特別預算的15%，但制定特別條例時，通常會附帶一項條文，將債限改為「施行期間」之舉債額度總數，不得超過總預算及特別預算歲出總額合計數的15%。
舉例而言，政府每年總預算都是2兆元，原本的法定舉債上限是每年3000億元；因編列一筆5年5000億的特別預算，有了這條但書，任何單一年度都能超額舉債，只要5年總數不超過1.575兆即可。
在這樣邏輯下，分攤債務的年限愈長，政府用錢就愈有彈性。「對政府來說，就是一筆比較好用的錢，所以這幾年特別預算的執行期間愈來愈長，金額愈來愈大，」政大財政系教授陳國樑指出，跨年度特別預算固然讓政府施政能更靈活、有彈性，但也有計劃趕不上變化的缺點，例如規劃前瞻建設時，沒人料到會發生新冠肺炎，疫情前後的公共支出優先次序勢必不同，但特別預算一編就再也回不了頭。
尤其特別預算一編就是數千億，且都是包裹送交立法院，國民黨立委曾銘宗認為，立委無法在委員會中，以審查各部會公務預算的強度仔細評估，如果特別預算常態化，有規避國會監督的疑慮。
若是不具急迫性的計劃，大可循正常管道接受審查，但2017年前瞻基礎建設特別預算剛通過時，立法院預算中心就曾在評估報告中即指出，有部份計劃與各部會例行性政務重疊，如客委會的「客家浪漫台三線」、教育部體育署「營造優質友善運動場館設施」等。
競爭型計劃浮濫補助，蓋出建築獎蚊子停車場
更讓學者詬病的，是前瞻特別預算中的「競爭型計劃」，例如由200億上修至260億經費的「改善停車問題計劃」，以及內政部、交通部各自編列逾200億的「提升道路品質計劃」。
黃耀輝分析，競爭型計劃是由中央政府先規劃一筆經費，再讓地方政府提案申請補助，這意味著編列預算時還沒有詳細明確的建設目標；而地方首長為了政績，勢必積極爭取經費，分配資源的中央部會如果沒有仔細評估效益，就可能浮濫補助非必要的建設工程，造成資源錯置。
審計部今年發佈的前瞻計劃第三期特別決算審核報告，印證了這項預測。
交通部公路總局核定的道路改善工程計劃中，法定程序應為先評分再決定補助順序，結果卻變成先決定誰拿補助，才畫靶評分。截至2022年9月底止，已啟用且營運6個月以上的32座前瞻停車場，有18座實際停車率未達計劃目標、其中有7座停車率不及3成。
2021年啟用、設有350個一般車位的新北市金山立體停車場，就是被審計部點名停車率不及3成的建設之一。這座斥資近5億元的公共建設，因為外觀獨特、又符合環保永續精神，曾獲國家建築金質獎，但平日無論白天或夜間，空閒車位都常在300個以上，假日利用率也不及5成。
不止道路與停車場，例如水環境改善工程計劃、城鎮之心工程計劃、文化生活圈建設，都是開放各縣市申請的競爭性預算。
「前瞻的很多投資，像是花大錢去買音響、跑車，當後代經濟困窘的時候，不能拿來應付生活開支，實際上是剝奪子孫的財產權，」黃耀輝形容，即將進入超高齡社會的台灣，社福醫療等支出將快速膨脹，就像50多歲的中年人，當下收入雖達高峰，仍應提前為退休做準備，不該任意揮霍。
多餘稅收優先支應，兼顧施政與財政
但政府到底該謹慎持家，或是大膽投資未來？
蘇建榮承認，部份計劃項目或有討論空間，例如興建停車場可考慮採BOT（民間興建營運）模式，但中央政府每年總預算能用來做公共建設的金額不到2000億，編列前瞻特別預算的用意，就是讓重要建設能盡快執行，不再延宕多年，例如花東鐵路電氣化、鐵路高架或地下化等，都是讓全國各地民眾享有一致待遇，且不受人口結構影響的必要建設。
「財政紀律不是只看支出面，負責任的政府，要善用財政手段來活絡經濟、創造稅源，不是一天到晚喊財政紀律，但什麼事情都不做， 」他說。
編列特別預算若想兼顧施政效率與財政紀律，蘇建榮認為，應該是在有多餘稅收時優先支應特別預算或還債，在財政情況最困窘時才全額舉債。
歷任政府編列特別預算，總免不了面對掏空下一代的批評。前瞻基礎建設，固然有興建水資源調度管線、公共托育機構等社會共識極高的重要工程，卻也不乏穿著西裝改西裝的計劃，以及必要性備受質疑的常態性建設。
動輒數千億規模，且執行時間跨越政府任期的特別預算，若想不讓少數爭議模糊施政焦點，需要更精準明確的目標與效益評估。
（責任編輯：曹凱婷）
