台灣的水出了什麼問題？

自來水公司窮到連補漏的錢都沒有。台灣省自來水公司董事長陳志奕解釋，根據國際標準，光是要漏水率不再升高，每年至少得更換1.5％的管線，估計要32億。但去年自來水公司只有能力編列兩億元。

而且，屬於公用事業的自來水公司有服務民眾的義務，賠本生意還是得做。例如，最近民進黨政府為了實現競選支票，要求在高雄市蓋一座每日過濾45萬噸水的高科技淨水廠，可濾出媲美礦泉水的水質。

但十五億的造價，對水公司又是沈重的負擔。「那又要去借債了！」陳志奕無奈的說。

同樣是得負起照顧民眾福祉的公共事業，自來水公司怎麼看都無法和台電相比。有座高聳氣派、當過幾年台北地標的台電大樓，用來改善輸電品質的第六輸配電計劃，一編列就是四千多億。

水和電都是生活所必需，為何兩者處境差這麼多？

翻開電業法和水利法比一比就知道。水利法開宗明義：水為天然資源，屬於國家所有。

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這部水利法訂立時間是民國三十二年，地點是中國大陸，國民黨未離開前。然而，過了一甲子，這部水利法顯然已老舊得跟不上時代。

最明顯的例子，是水利法裡規定的用水優先順序，農業是擺在工業前頭。也因此，這回水荒，水利署要求桃園農民休耕以支應民生、工業用水，當地水利會便義憤填膺的抗議政府公然違法。

而且，電力屬於商品，可交易，可用於營利。但依法規定，水權可擁有，卻不能交易。

台大法律系教授，新任政務委員葉俊榮解釋，傳統觀念認為水是自然資源，該由全民共享，屬於「公有財」，當然就不能像商品那樣交易了。

但人性有自私的一面，大家共享的東西，多拿了對自己無損，就不需要節省使用。

因此水很容易浪費。工研院節水服務團執行祕書陳仁仲最了解這點。民國八十二年的水荒後，經濟部奉命成立節水團研究推廣節水技術，但成效始終不彰，因為「風調雨順的時候，節水都不重要，」他苦笑。

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而且，政策主流始終抱著如果能「開源」，就不需要「節流」的態度。「水利署的人都是和我一樣，念水利工程的，我們當初在學校訓練根本沒學過節約用水，不會有那個觀念，」也是水利專家的陳仁仲感嘆，工程專家的態度就是：「你能省多少？我蓋個水庫就是幾千萬噸！」

世界趨勢從開源轉為管理

但在地小人稠的台灣，水利設施終究會遇上成長的極限。在美濃水庫興建遙遙無期、近十年來唯一通過環評的雲林湖山水庫也面臨激烈抗爭的情形下，台灣水資源開發幾乎呈停滯狀態。

世界各國也是如此。經歷了工業化的快速成長，歐美各國相繼在八○年代遇到水資源不敷使用的瓶頸。

國內少數專研水資源管理的台灣經濟研究院第三所所長周嫦娥表示，從此，水資源的利用經歷了一場典範轉移─從「工程面」轉移到「管理面」，讓現有的資源能更有效的利用。

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最主要的改變，是將水從「共有財」轉為「經濟財」，然後引進「使用者付費」的觀念，把水的生產成本反映在價格上。

首先，要讓大家開始「節流」，「要改變水價，節水才會有誘因，」四處宣導省水技術的陳仁仲也體會到，沒有經濟誘因，光以道德勸說要人節水，常是徒勞無功。

台灣的水價長期偏低，公認是造成浪費的主因。民生用水每度平均不到九元，每人每年自來水費支出僅佔消費支出的0.35％，遠不及世界衛生組織認定合理的1∼2％。

也就是說，依台灣的生活水準，合理水價應為現行水價三倍以上，才能讓大家感到「會痛」，以價制量的機制才能運作。

吸水黑洞─農田水利會

然而，年年提出合理水價方案的自來水公司，早習慣在立法院年年被駁回的遊戲規則，「政治因素啦！」水公司的人總是這樣搖頭。

缺少價格機制，造成更加浪費的現象，也反映在另一個團體，他們掌握了台灣絕大部份的水資源。

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五月初的一個星期六，在全國各地為了旱象而驚慌失措時，掌握全台80％水權的農田水利會，正進行史上第一次會長直選。

結果異常平靜，沒任何賄選、暴力事件傳出，絕大部份的現任理事長都得以連任。

顯然，農民們認為水利會待他們不薄，事實上也的確如此。過去每年農民繳交的水租費，從民國八十三年開始，由農委會每年編列25億補助。也就是說，佔全國用水量71％的農業用水，已經免費供應了六年之久。

既然是免費，農民用水便沒有理由節省，可以開著水二十四小時奔流。

世界灌溉協會理事，台大生物環境與系統工程系（過去的農機系）教授甘俊二舉了親身經驗，來說明台灣農業用水浪費的狀況。

有回他在美國康乃爾大學的吃到飽自助餐廳遇到兩個非洲來的留學生，站在回收餐盤的輸送帶旁，目瞪口呆的看著富裕美國人的浪費行為。餐盤裡只咬一口的漢堡、完全沒動過的黑森林蛋糕……，從面前川流而過。其中一位感嘆的說，這些能運到我國家有多好！

這回水荒，民生和工業用水的用戶，看到灌溉渠道裡奔流的活水，也會這麼想。不用太多，「他們10％借給民生和工業就夠了，」水利署副署長陳伸賢說。

如果節約用水，一塊農田到底能省下多少水？

四月水荒初期，政府要求石門水庫打七折減量供應桃園灌溉區，隨後又變六．五折等，一路減下去，直到五月一日緊急停供農業用水前，桃園水利會似乎都因應自如，水田依然滿盈，秧苗照樣翠綠。

桃園水利會管理組長蔡錦堂解釋，他們要多加三百多個人力來調整水量，又要縮短灌溉時距，從六天改成十天，因此要向自來水公司加收一筆「加強灌溉管理費」，通常以人工成本計價，為數不多。

其實，這代表著，多花小錢加強管理，農田的灌溉就可省下30∼50％的水。

事實上，隨著台灣的水資源愈來愈匱乏，不少的農業用水早已悄悄的移做他用了。只不過，因為水利法禁止水權交易，水利會再三強調，不能說是「賣」水，收的錢叫「加強灌溉管理費」或是「設施使用費」，一度水兩塊到四塊之間。

傳言中南部不少灌溉用水庫，都有私下供水給工業區廠商的情形。苗栗的明德水庫就供水給某紡織廠，台南科學園區為了因應未來用水需求擴大，已向嘉南水利會要求移用每日十一萬噸的用水，是目前使用量六倍以上。

還有最精打細算的台塑，新港廠、六輕用的都是農業用水，一度不到兩塊錢，比起工業用水的一度十元，一天就省下數百萬。

農業用水轉到工業用水，到底總數有多少？始終是個謎。「這都是檯面下的事，到底有多少，誰也不知道，」周嫦娥說。

即將來臨的水戰爭

水荒期間，經濟部一再強調，農業（主要以稻米為主）的產值佔全台灣不到2％，卻佔71％以上的用水，非常的不公平。

這種說法讓農田水利會怒髮衝冠。他們認為，那71％的水，靠的是歷代農民出錢、出力建起的集水設施才留住。「你工業需要水，有本事自己想辦法把它留下來，不要動我們的腦筋，」農委會水利科科長蔡明華忿忿的說，「我們自己留住的水，要怎麼用，是我自己的事。」

雨季的時候大家和和氣氣，一乾旱起來，為了有限資源，大家很容易就撕破臉。

這在中國大陸已有先例。近年因為黃河嚴重乾旱，山東省政府打算把農業水庫的水調給城市和工業使用，和當地農民發生激烈衝突。

未來，爭水而起的衝突將只多不少。美國《外交政策》雙月刊去年一篇論文「缺水的衝突」指出，到了二○一五年，全球會有將近40％的人口（三十億人）找不到足夠的水來滿足食物、工業和民生的需求。

「這樣的匱乏，會造成城市和農民間、省和省之間，甚至國與國之間的衝突，」作者大膽的推論。

要解決衝突，或許可參考國外做法。美國加州的農業用水一樣佔了70％以上，但聖荷西市的民生用水卻嚴重不足。於是他們採取極具創意的做法。由聖荷西市出錢幫農民改進灌溉系統的效率，省下15％的水，而省下的水就歸聖荷西市所有。

或者，索性一勞永逸的擴大休耕面積，讓農民釋出水權。這也是世界各國的慣用手段，《外交政策》解釋，理由很簡單，既然一噸大麥要靠一千噸的水才能種出，那乾脆進口大麥，省下的水，拿去給民生和工業使用。

但要對農民有交代，只以接近成本價的休耕補償是不夠的。經濟部估算，一噸水供應農業只能創造十元產值（不到一斤米），用於鋼鐵可創造四百元，用於石化可創七百元，而用於半導體業則可創造二到三千元。

明顯而立即的水危機

這樣看來，農民一旦把水交易出去，將會奇貨可居。「如果有考慮到市場機制，農民便有意願釋出水權了，」周嫦娥說。

如果不迅速解決水資源管裡的問題，面對風險愈來愈大的未來，台灣會顯得更為無助。

今年春天，乾旱是全球現象。好不容易從九一一攻擊復甦的紐約市，五月也和台灣一樣，面臨史上最大乾旱，而且已進入連續五年了。

紐約人著急的想知道是怎麼回事。哥倫比亞大學的學者做了大規模的研究，還是無法預測全球氣候變遷對紐約降雨量的影響。「沒有人知道，未來到底會更乾還是更濕，」《紐約時報》絕望的寫著。

面對同樣的問題，台灣的氣象學家一樣束手無策。台大大氣系教授，全球變遷中心負責人許晃雄在一場座談會裡很誠實的說，「我只有一句話，不知道。」

面對更加不測的未來，未來的水資源調度絕對需要更高的安全係數。要達到這樣的目標，提高水價，改善灌溉效率，或是轉移農業水權，每個方法都行得通。

其實，所有的技術官僚都知道該怎麼做。只不過，往往在「民意」的考量下，旱災一過，便得了健忘症。

例如，二月水荒剛開始時，水利署便提出旱季水價的想法，適度引進「以價制量」的功能，並以此累積的基金，用來因應緊急時的農業調水。但送上行政院，卻因陳水扁總統曾有三年內不調水價的承諾，只得作罷。

這是典型的政治壓倒專業。這種事不該再發生。政府應該痛下決心，利用高漲民氣，在史上最大水荒時，對台灣的水政策做出史上最大變革。