阪神大震　全球最貴的防災教訓

為改正這個缺失，二○○一年日本政府組織重組時，將「中央防災會議」與國土廳的防災事務局等救災、防災相關單位、職權，全部移到內閣府（相當台灣的行政院）。新設置一名特命防災擔當大臣（相當行政院政務委員）負責，在災變發生時，直接指揮各部會、消防隊、警察、自衛隊等救難單位，強化協同行動。

革後，○四年新潟縣中越地區發生規模六．九地震，以及今年這次東北規模九的大地震，日本政府第一時間的反應力，就明顯地加快。

第二個問題，是自衛隊投入救災的時間太緩慢、規模太小。

教訓二：讓軍隊第一時間投入救災

由於二次大戰的歷史因素，日本法律對自衛隊在國內、外的行動，有非常嚴格的限制。災難發生時，除非首相下令、或地方政府要求，自衛隊不得擅自行動。

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阪神地震當天，神戶市所在的兵庫縣知事（縣長），立即向當地自衛隊求援。但到下午，只有少數部隊抵達。村山首相是在隔天從電視上獲知事態嚴重，才派遣一萬三千名自衛隊員投入救災。

事後，日本政府修改自衛隊相關法律，賦予自衛隊救災行動較大的自主權。新規定中，只要規模五以上的地震，自衛隊可以不經首相下令、或地方政府請求，「自主派遣」飛機或直升機，偵察受災狀況。地震規模達到六以上，就可派遣地面部隊直接投入救災。

二○○四年，中越地震發生後三十分鐘內，當地自衛隊就已出動救災。這次東北地震，駐紮在附近的自衛隊，也在首相下令前，就先派遣戰機、直升機偵察災區狀況。第二天，首相菅直人就下令動員十方部隊救災，達自衛隊總人數一半。

第三個問題，則是阪神地震完全暴露了地方政府缺乏救災能力、與設施。

教訓三：地方政府必須有防災準備和應變能力

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地震後，外界救援物資開始陸續湧向神戶地區，但海陸交通運輸等基礎設施已被地震破壞，又沒有緊急輸送道路的規劃，造成運送救援物資的貨車在市區外嚴重壅塞，拖延救援時間。市區內也沒有安全的設備儲存糧食、水，使災民情況雪上加霜。

後來，日本政府制定法律，規定地方政府必須擬定地震防災計劃。內容包括災變發生時，該有的避難地、避難路線、相關安全設施，及緊急輸送道路；也包括公共設施、醫院、學校等建築物強化，甚至防災教育實施、地震觀測研究等，都必須詳細擬定。經費不足，地方政府可發行公債籌措資金。

阪神所在的兵庫縣政府，就投資了三億美元，在公園設置地下避難所和防震補給倉庫，讓公園成為災變的救災中心，連結成網絡。東京都廳則以市內所有派出所為中心，建置糧食和飲用水緊急補給網絡。

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中央國土交通省則開始規劃連接公園、港口、火車站等基礎設施的緊急救援道路網。這些道路沿線的建築物，必須能夠抵擋強震侵襲，在災難發生後，維持救援路線的暢通。這次東北大地震中，就有許多緊急救援道路發揮功能。

阪神大地震的教訓，強化了日本的防災應變機制和設施。

但這一切努力，似乎還是不夠。大自然的災害，一再超出預期。一九九五年，日本專家沒預測到阪神地區會有大地震。這次，災害的強度與規模，又再次超出預料（原先預想的地震強度為規模八），讓號稱防災、救災世界第一的日本，窮於應付。

儘管如此，日本從上到下的防災、救災管理，仍是同樣身處地震帶上的台灣，最值得學習的對象。