十六縣市搶小餅　地方財政惡化

據統計，九十八年度雲林縣政府的人事費用佔自有財源達一○九％，這代表，地方自己可以掌控的錢，光拿來付薪水都還不夠；而佔比超過一○○％以上的縣市共有十五個，也讓地方公務員常常不能「安薪」。

由於《財政收支劃分法》修正案還躺在立法院，原本直轄市、各縣市、各鄉鎮按照四三％、三九％、一二％的比例分配統籌款，暫時改成六一％、二四％與九％。換句話說，包含桃園的六都瓜分最大的餅，其他十六縣市則只能分配到二四％。

非五都的宜蘭縣長林聰賢就非常擔心財政進一步弱化，也因此串連農業縣，要向中央要錢。他說，現在的財政制度，等於是中央丟出一塊肉，讓各地方政府去爭食，爭來爭去，餅並沒有變大。

按照目前行政院版的《財劃法》修正案，未來土地增值稅直接全數歸地方，營業稅、菸酒稅扣除稽徵費後，全部納入統籌稅款大餅，才有機會把餅做大。（表二）

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除了土增稅等地方稅外，地方收入最主要得要靠中央的支援。這包括近來各縣市政府極力爭取的統籌稅款，以及主計處依公式發放的一般補助款，還有就是中央各部會的計劃型補助款，應整體考量。

地方政府仰賴中央補助款偏高，感覺上猶如小孩子向父母伸手要零用錢。最大的問題不在於要到錢的多寡，而是在於如何分配。

各縣市首長經常要到中央去做簡報，爭取中央的計劃性補助款，但常常是在簡報之後，卻拿不到經費，或者是估計要十億元的案子，最後只拿到一千萬。

蘇治芬更說，許多隱藏在中央部會手上的補助款，經過二次政黨輪替以後，就更沒有章法了。她氣憤地透露，一位中央官員就大筆一揮，把原本應該要個案審查的專案補助款，變成對雲林縣「統刪」，讓原本八年的長期計劃，只做了一年就無以為繼。

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地方政府的自有財源偏低，也讓財政困難加劇。林聰賢說，宜蘭縣每年財政缺口達二、三十億元，尤其是來自中央的補助款高達總收入的六成，根本不可能財政自主。

據統計，宜蘭縣的自有財源佔歲出只有二六％，和宜蘭一樣佔比不到五成的縣市有十五個，顯示地方財政難以自主的問題。（表三）

財政同樣困窘的基隆市長張通榮指出，二○○二年台灣加入世界貿易組織（WTO）以後，原本的商港建設費就沒有了，基隆一年少了二十七億元，導致現在赤字超過百億元。他相信馬總統會照顧基隆，還開玩笑說，「如果補助款變少，我就把基隆港往台北的道路封了！」

台大經濟系教授林全表示，地方財政要自主，首先要落實地方自治，中央必須下放權限。他舉例，中央減免很多農業區的土地稅，但土地稅卻是農業縣最主要的來源，這就造成中央減稅、地方沒錢。還有都市計劃、工業區環評等，都是中央管制，地方無權，財政也無法自主。

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曾任雲林縣財政處長的陳錦稷，目前是新台灣國策智庫的兼任助理研究員。他指出，各級政府隱藏債務多，地方政府的短期債務更有長債化的趨勢，就宛如一般民眾的房屋貸款從二十年攤還拉長到三十年期，每個月的還款金額變少，但是總支出卻是變多了。

債限破表　亟待修法改善

陳錦稷的憂心並不是沒有道理。事實上，各縣市政府的債務餘額早就破表了，非常嚴重。

據規定，各縣市政府一年以上不能自己產生收益的非自償債務餘額，不能超過前三年國民生產毛額的二％，但從九四年一舉站上二．○八％以後，就再也沒有回到法定限額以下，九十八年的最新決算數則是二．三％。（表四）

為因應五都新局，行政院提出公共債務法修正案，其目的並非擴大地方舉債。修正重點，在於將現行地方債務餘額按ＧＮＰ及歲出雙重管制的比例，改按當年總預算及特別預算歲出總額為計算基準；並且將現行含保留數之歲出，修正為不含保留數。改按歲出做為舉債限制的統一標準，最重要是讓各級政府落實「量出為入」的預算觀念，這與一般家庭的量入為出不同，政府施政應該是有計劃才去找錢。

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統一標準，也讓同等級的地方政府，有較接近的舉債基礎可以發展。其次，也可提醒地方在編列歲出的時候，更仔細思考施政對民眾的必要性，舉債前評估建設的可能效益，包括建設能不能帶來收入。

國庫署署長黃定方比喻，「五都已經變大人了，零用金當然就會不一樣。」升格後，直轄市政府的職能事權已有很大的變化，不能與原縣市的情形比較。因此公債法修正案將直轄市的舉債上限一律改為歲出的二五○％，如果與現制相比，台北市約為二六○％、高雄市約三二○％，已有限縮，且年度舉債不能超過歲出一五％的流量規定不變。

十六縣市也將現行縣市一年以上債務餘額按ＧＮＰ二％及歲出四五％雙重管制的比例，換算為歲出不含保留數的七○％。黃定方強調，這是根據過去各縣市含保留數歲出四五％的規定換算，符合縣市推動政務的需求。

不過，各縣市政府沒錢，要如何讓人民有好的生活環境？國民黨新北市長候選人朱立倫認為，應該要透過設立營業基金的方式蓋捷運，由於捷運營運後就會有收入，基金就可以自己償還，既可建設，也可減輕財政負擔。

蘇治芬等民進黨地方首長則說，有多少錢做多少事，有些小錢還可以累積成大錢。

陳錦稷就舉例，往年雲林縣的短期借款都是跟土銀等公股行庫周轉，但是利息很難降，他就把縣府的借款轉去農會信用部，一年可以幫縣府省下幾百萬元的利息。

新北市在幾經爭取下，獲得中央同意以補助款等方式，補足財劃法修正案未通過前的經費缺口，但這對中央與地方財政都不見得是好事。

財政紀律比收支平衡更重要

林全說，好的縣市長應要證明能用一百億元做一百二十億元的事情，但台灣最大問題是，沒有機制能證明誰是好的縣市長，因為很多政績努力比不上向中央要錢更重要，這是縣市長的悲哀，因為百姓吃這套。

黃定方呼籲各縣市政府，建設計劃要有長程財務規劃，最好是藉相關加值減費措施、統合可用資源、結合土地開發、策略聯盟等財務策略，提高計劃自償性，吸引民間參與，不僅可降低公務預算負擔，甚至還能創造收入。他舉例，一○一大樓是政府出地、民間出錢投資的BOT案，因為民間的活力強，大樓很快就蓋好了，政府馬上就可以取得二○六億元的權利金，每年還有近十億元的收入，它所在的信義分局已成為全國稅收最高的稽徵單位。

黃定方說，重大工程如果僅靠政府編列預算，興建速度可能會很慢，透過財務策略，提高計劃自償性，吸引民間參與，既不會增加政府負擔，還可以讓全民提早享受公共建設，這是財政部接下來要推動各縣市財政轉型的重點。

表2　新版財劃法做大統籌稅款大餅

　主要項目：土地增值稅

　現制：縣市起徵後，80％歸縣市所有

　修法後：縣市起徵後全歸縣市所有

　主要項目：統籌款─所得稅

　現制：10％納入統籌款

　修法後：6％納入統籌款

　主要項目：統籌款─營業稅

　現制：扣除統一發票獎金後的40％

　修法後：扣除統一發票獎金及1.5％稽徵費後的全部

　主要項目：地方財源變化

　現制：3,598億元

　修法後：4,582億元

　註：包括統籌款與補助款金額，並計算勞健保改由中央負擔結果

　資料來源：新台灣智庫