政治社會創新與現代經濟成長 — 諾貝爾得獎主顧志耐看台灣經濟

　在一九六六年問世的「現代經濟成長」一書面，諾貝爾獎得主顧志耐（Simon Kuznets）教授，根據大量的統計資料，有系統地剖析經歷現代經濟成長的十五個先進國家（包括西方的十四個國家和東方的日本）的經濟成長與結構變動。並且深入觀察，第二次世界大戰以後，未開發國家間，逐漸邁向經濟成長的趨勢。
　在討論已開發國家進入現代經濟成長所遭遇的困難時，他特別強調非經濟因素－尤其是政治與社會制度－的重要。這對企求迎頭趕上已開發國家的我國，自然有一定的意義。
　在這本巨著出版後十年，顧志耐教授專為我國撰寫了一篇論文－「台灣經濟成長與結構變動」，我們從這篇論文所能得到的啟示更為直接。
　
台灣經濟成長的四個時期
　
　顧志耐教授將台灣經濟成長分為四個時期，即一、殖民地時期：一八九五至一九四○年；二、過渡時期：一九四五至一九五○年代初期；三、穩定快速成長時期：一九五一－五三至一九七一－七三年；四、向下調整時期；一九七三－七六年。
　在討論過渡時期中，顧志耐教授提到了一些我們所熟悉、對當時及日後都有重要影響的因素－例如，一個亟欲為人民謀福利，又對本省既得利益集團毫無偏袒的政府，和一大批由大陸遷來具有專業素養的人。
　這些人與本省人具有相同的文化和歷史背景，但各有不同的社會和經濟經驗。其中有些人在日本人撤離台灣之後，成為政府、高級技術單位的決策者。這些因素對於經濟成長所依賴的政治及其他制度的形成、和政策導向很有幫助，並導致日後一些影響深遠的改革（包括土地改革和穩定經濟的種種強烈措施）。
　另外，日據時代遺留下來的基層設施，和戰時雖受破壞但仍能修復利用的生產設備，以及其他許多農業和非農業方面的輔助條件，對過渡期間的經濟復元和日後的經濟發展也都有很大的幫助。雖然顧志耐教授承認他的看法可能受台灣經濟日後成功的渲染，他仍然肯定這些因素的重要性。
　很明顯的，台灣經濟由一九五一－五三年至一九六一－六三年間的穩定成長，再到一九七一－七三年間的加速成長，顧教授對這期間相應的結構變動有更大的興趣。但是他也注意到這個期間，菲律賓以外的其他亞洲國家，以及其他地區的許多已開發或開發中的國家，也都有不同程度的優異表現。因而特別強調國際貿易、國際分工與各國經濟成長的關係（尤其是對面積較小的國家而言）。
　在這，我們似乎應該做一點補充。那就是，在一九六一－六三至一九七一－七三年間，在全球降低國際貿易障礙的談判推動之下，國際貿易總量擴張之速，前所未有。台灣經濟在這十年內加速成長，也正是因為台灣適時地把握住這個國際貿易迅速擴張的機會。
　關於一九七三－七六年間台灣經濟的向下調整，顧志耐教授認為只是暫時的現象。這個期間，台灣經濟成長的表現雖不如前二十年－尤其是後十年，但是較之幾個表現最好的其他國家仍無遜色；而且這個期間台灣經濟結構的變動方向也很正常。
　
台灣經濟持續高度成長的原因
　
　顧志耐教授就以上分期，根據大量統計資料、細心分析的結果，最後做了兩點重要的綜合觀察；即一、台灣經濟持續高度成長的原因，二、持續高度成長與產品、資源、和人口結構變動的關係。
　關於第一點，顧志耐教授特別謹慎的選用字句，他說：「假如把全國生產總額－尤其是每人平均生產額－長期間持續及高幅度的成長視為常態的話，那就可以推定，這個國家曾經擁有異常的成長機會。
　這個成長機會的發生，顧志耐教授認為，可能是由於先前未發現的資源、或某種未曾預見的大眾生產趨力的轉變，或以前累積而尚待開發的生產知識的有效利用。
　這兩句話，實際上是互為表。在顧志耐教授看來，通過國際貿易和投資－也就是國際分工－的關係，開發中的國家可能有效利用先進國家的資源和有關生產的新知識。但是能夠這樣做的國家，必須具備一定的政治和社會條件，以發揮大眾的自發力和拼勁。
　我們在前面曾經提到，在一九六一－六三至一九七一－七三的十年之間，台灣對外貿易迅速擴張，同時外資流入亦不斷增長。試將這個觀察與顧志耐教授提到的－在同一期間許多已開發和開發中的國家在經濟成長方面都有相當優異的表現對照，即可看出，他相信在這一段時間，台灣曾經通過國際分工，有效利用以前未能利用的先進國家的生產知識和資源，以及由此所造成的成長機會。
　而台灣在這個期間之所以能夠做得比較出色，在基本上就是因為前述過渡期間，台灣建立了一個勇於革新的強力政府，和擁有一大批大陸遷台人員的有用經驗，以及他們與本省人的共同歷史與文化傳統。
　
快速成長背後的代價
　
　在另一方面，關於上述第二點－亦即持續高度經濟成長與產品、資源、和人口結構變動的關係。顧志耐教授特別強調，有效利用先前未經開發的生產知識所促成的持續高度經濟成長，是一個連續性的破壞過程。因為全國各部門所受的影響並不一致。
　由於國內對各種消費品的需求彈性、工具品需求和終極需求之間的關係、以及對外貿易迅速擴張所引起的比較利益等等情況不斷改變，每人平均或每一人工平均生產額的持續增長，必然導致全國各部門分配額的大量移動。假如勞力及其他資源由一部門移到另一部門，由一種用途移到另一種用途，而在移動時遇到重大的阻礙，結果所造成的瓶頸必將使全國及每人平均生產額大為降低。
　同時，在高速成長的過程中，成長較慢部門的人口集團，較之成長較快部門的人口集團必將相對受損；而新的產業也將使原有的個人企業難於生存（例如搶奪市場和搶奪勞工等等）。此外，新興部門往往要求勞動者及其家屬適應新的工作和生活條件。由此所引起的困難和代價，往往非少數受惠者獲得的利益所能補償，因而可能發生磨擦和抗拒。
　為減輕結構變動所引起的困難，政府和其他決策機構以及民間機構都要共同努力，以導致適當的政策行動和制度改變。然而就上述期間而論，這些結構調整的困難實際上並不顯著，由此似可反證我國政府和其他決策機構及民間機構，在促成必要的政策行動和制度改變方面相當成功。
　
台灣經濟遭受兩面夾擊
　
　顧志耐教授把一九七三－七六年間台灣經濟的向下調整視為暫時的現象。可是自一九七六年以後，國際經濟依然動盪不安，台灣經濟在大多數年份雖然表現不錯，但是在鄰近開發中國家的劇烈競爭和已開發國家的進口設限的夾擊之下，台灣經濟持續成長所遭受的困難顯已與年俱增。尤其是最近幾年，事態的嚴重似乎已經開始動搖多年建立起來的投資信心。
　面對著這樣的情況，我們不禁要問：假如顧志耐教授的「台灣經濟成長與結構變動」重寫於今日，他的綜合觀察會不會有所改變？依我個人推測，由於一九五一－七三年間台灣經濟成長是如此的穩定和持續，同時經濟結構變動的特徵是如此的明顯，他仍然有理由把最近十年的經濟波動歸因於外在的全球性的不利因素，因而不會改變他的主要結論。
　在另一方面，也許顧志耐教授會更謹慎的選用字句，更強調前面提到的「假如把全國生產總額長期間持續及高幅度的成長視為常態……」這句話。無論如何，三十年的時間在他的心目中的「成長紀元」中（growth epoch）－通常都在百年以上－只是一個相當小的分數。他在「現在經濟成長」一書中，討論後進國家步入先進國家行列的困難時說：「現在經濟成長一經開始，尚須觀察一段很長的時間，看看成長的過程是否已經是成功的累積，而沒有陷於嚴重的瓶頸。所以，一個國家只有在過渡時期經歷了數十年後，才能說是步了已開發國家的行列」。
　根據這樣的態度，我們有理由相信：如果顧志耐教授現在有機會重寫「台灣經濟成長與結構變動」一文，他一定會很小心的觀察一九七六－八五年間（尤其是最近幾年）台灣經濟是否陷入了嚴重的瓶頸，並尋求某些重要政策的長遠含義。
　事實上，他在檢討一九五一－五三至一九七一－七三年間的快速經濟成長，可能是由於那些有助於發掘先前未經開發的生產機會的基本條件之後，曾經坦白承認：「所有這些（觀察），自然都是初步的一般性推測，對指點方向雖然有用，但不一定有助於建立堅強的分析論據。特別是，這些推測忽略了：縱然具備了這些有利的條件，政策上也可能犯錯，以致發生瓶頸，終於導致較預期為低的成長」。我們深信，如果他現在重寫他的文章，這一段話很可能移到對一九七三－八三年整個期間的觀察，同時也很可能明白指出這個政策錯誤大概是什麼。
　在這，我想嘗試追索顧志耐教授的思路，希望能替他回答這個問題。
　
「進口代替」的工業發展政策
　
　為達到這個目的，我們必須檢討一九五○年代以至一九六○年代基本政策的方向。
　一九五○年代，政府採取「進口代替」的工業發展政策。這個政策所表現的主要形式，是對外高築關稅壁壘，並嚴格管制貨品輸入；對內限制設廠，並將有限的外匯資源（包括美援）和公營金融機構所能控制的投資資金，按照遠低於市場可能反映的差別價格，配給政府認為應該優先發展的產業。其結果是，當時尚很狹小的國內市場很快便呈飽和。
　如果我們翻閱一九五○年代後期經濟部發表的工礦調查報告，或當時報紙所載的經濟新聞，就知道當時一般工廠的設備利用率低到什麼程度。在這種情況之一，就業機會自然遠落於不斷增長的待業人群之後。在更直接的意義上，我們也可以說，這是一九六○年代初期，台灣經濟擁有的一部分「先前累積而未經開發的生產機會」。
　一方面鑒於這種情況的嚴重，一方面鑒於美援不能久恃，台灣經濟管制在一九五○年代末期終於網開一面－外匯管制逐漸放鬆，外匯匯率亦逐步簡化，至一九六二年終於達成單一匯率。這個結果，可以說是又一次成功的改革。自從以後，出口導向遂成為工業發展政策的主幹。
　恰巧那時全球性的國際貿易迅速擴張，台灣正好搭上了這一艘順風順水的普渡慈航。結果不但得以開發了上述在一九五○年代「累積而未經開發的生產機會」，並且激起了工業發展的信心和衝勁從，而奠定了勞力密集出口工業的基礎。
　在我個人看來，這一次外匯改革以及其他有限度的政策措施，是在顧志耐教授所強調的經濟成長的基本條件以外，把台灣經濟由一九五一－五三至一九六一－六三年間的艱難起步，推到一九六一－六三至一九七一－七三年間的高速成長最直接的原因。
　關於一九五○年代政府所採取的進口代替的工業發展政策，以當時的特殊環境，容有見仁見智之處。但是關於一九六○年代以後，政府所採取的出口導向的工業發展政策，其成功則已成為明顯的事實，應無可置疑。
　假如主管當局能充分吸收這一次成功的經驗，而在一九六○年代後期就開始大步走向現今高唱的「自由化和國際化」，所遭遇的阻力必然較小。因為被保護的工業雖不免因自由化和國際化而遭受整肅的命運，但因新的發展機會較多，勞工和其他生產資源的重新配置決不會有太大的磨擦。同時，那時雖也有特權，但是持之未久，在一個動態發展的社會面，這些少數特權的犧牲也比較易於消化和吸收。
　
外匯改革帶動出口成長
　
　從更積極的方面看，我們深信，「自由化和國際化」必將帶來內銷和外銷工業的蓬勃發展。在國內工資不斷上升和國外市場不斷遭受發展中國家的競爭壓力之下，對前景充滿信心的企業家必將逐步由勞力密集移向資本密集和技術密集的生產技術。這樣，我們一定能夠更有效的利用先進國可能提供，而我們先前未經利用的成長機會。果真如此，台灣也許在一九七○年代初期便已步入已發展國家的預備行列。
　可惜政府當局未能充分吸收一九六○年代因為外匯改革而導致出口工業蓬勃發展的經驗，而仍堅持其他方面的經濟管制和干預－包括縱容無效率的公營工業和金融機構繼續經營，而無視於水泥等少數公營企業轉移民營後的成功實例，以及地下錢莊生意興旺的理由，以致國內市場成為不受國際競爭影響的長期避風港。甚至外銷工業還要依賴以「內銷津貼外銷」的支持，以維持在國際市場上的競爭能力。
　在這種情況之下，個人的自發力和拼勁自然打了一個很大的折扣，技術進步的層次自然也受到了嚴重的局限。其結果不但是一九七三－七六年間乃至整個一九七○年代，台灣經濟成長受到的限制，超過外在的不利因素所造成的，而且在一九八○年代上半期陷入更深的困境。我深深相信，如果顧志耐教授現今仍然健在，他一定贊同我的看法，而對一九六○年代政府的失策，表示惋惜與遺憾。
　現在國內投資意願低落，國際經濟疲弱不振，內則既得利益囂張，外則保護主義盛行。此時如欲實行自由化與國際化，較之一九六○年代何止加倍困難？但是鑒於國內市場過於狹小，除借助於國際分工以開創新的成長機會以外，實在別無選擇。同時，假如我們冷靜思考，我們對台灣經濟的前途也實在沒有理由感到悲觀。
　
顧志耐教授給我們什麼啟示？
　
　在「現代經濟成長」一書中，顧志耐教授特別提醒我們，世界上沒有一個國家能夠一帆風順地享有經濟成長。他把持續高度經濟成長看作連續性的破壞和調整過程。所以在他的心目中，現代經濟成長的過程是一連串開創經濟成長新紀元的革命性突破，而「所有這些革命性的突破，都是單獨或同時來自當時經濟技術的重要瓶頸，和足夠新機會的反應」。
　無疑的，台灣經濟現今正是陷於「技術的重要瓶頸」－這就是我們所擔心的技術升級問題。而更重要的問題，則是我們有沒有足夠的新機會，以及在面臨技術瓶頸和新機會時，能不能做適時、有效的反應。
　關於有沒有足夠新機會的問題，我的回答又是樂觀的。台灣工業已有相當良好的基礎，同時國民教育的水準現在遠較一九六○年代為高，而企業家的數量和品質現在亦遠非一九六○年代可比。所以現在先進國家所能提供的任何可以利用的新機會，台灣工業都有能力加以利用。而在現今國際經濟疲弱的狀況之下，先進國家似乎也比較願意對後進國家提供新的生產和技術。
　
政治、社會制度一起升級
　
　真正的問題是：我們對面臨的新機會能否適時做必要的反應，以導致革命性的技術瓶頸的突破。前面提到的自由化與國際化，表示政府正在尋求政策上的突破。假如這一次突破順利完成，必定能普遍激起私人的自發心和拼勁，其他的問題也就會迎刃而解。
　不過，自由化和國際化涉及政治和社會制度的全面創新。因為只有這樣，才能促進工業技術升級所必要的「社會技術」升級，從而充分發揮個人與社會的智巧和創造潛力。
　一九六○年代我們成功的發展出口導向的工業，最直接的主要原因，是適時完成放鬆外匯管制和統一匯率的改革及一些配合措施。現在的情況比那時複雜多了。要突破現今面臨的重要技術瓶頸，從而躋入工業先進國家的行列，如不適時尋求更深更廣的政治和社會制度的創新，則無異「緣木求魚」，結果進入現代經濟成長的時機必不免延誤。
　在進行必要的政治和社會制度的創新時，顧志耐教授給我們的下述啟示似乎值得特別加以注意：就現在的落後國家而言「許多構成現代前期娙濟成長基礎的社會創新，早已失去了他們的作用，而成為現今經濟成長中必要改革的障礙」。至於原來就構成政治和社會制度創新的障礙因素，那就更不必提了。無論如何，現在是我們慎重檢討阻礙現代經濟成長的一切政治和社會制度的時候了！（邢慕寰為中研院院士）