日本奇蹟的功臣 ─ 通產省組織

如果把大藏省比喻爲日本公司的主計部門，那通產省則相當於營業部門，身爲「營業員」的通產官員，推銷和行動的能力，居於日本所有省署之冠。通產省用人的要求極高，網羅了以行政教育聞名的一流大學高材生，其中並以法律和經濟科系的人才爲主。「日本新人招募中心」以東大、京大丶阪大等全國四十八所大學文法科系學生爲對象，舉辦屮央機關聲望調查，通產省連續數年都以壓倒性的票數獨佔鼇頭。

爲什麼一流的學生喜歡通產省？理由很簡單，通產省較其他省署的工作範圍廣闊，更重要的是，通產省在制度的結構上，並未沿襲傳統，年輕的通產官員被賦予許多權責，能在工作上知無不言，言無不盡，充分展現潛能。

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例如，通產省設有「法令審查委員會」，這是其他省署所没有的獨特組織。這個委員會是由三十五歲左右的中堅幹部、副課長級的官員所組成。他們被賦予極大的權限，除起草法案外，還檢討預算、政策等相關事宜。由於委員會是站在省署整體的立場來處理事情，因此，除非經委員會審查通過，原則上任何案件都不會向上呈報。再由課長級官員負責審查「法令審查委員會」呈上的案件， 並以集體決議的方式通過有利於國家和省署的計劃。

此外，甚至賦予副課長級以下一般事務人員一定的人事權，不像其他官署，任何小事都得呈報上司，才能動手去做。通產省賦予年輕官員政策和執行的決定權，的確具有激勵工作鬥志，增強人事管理彈性的效用。

儘管公務員的薪水不能與一般商社主管相比，但是以年輕官員爲中堅的通產省，提供了具挑戰性又享有高度社會評價的工作，使一流人才趨之若鶩。有人批評通產官員極端國家本位，但不可否認，他們強烈的國家觀念，赤誠忠心的敬業表現，贏得了日本人民對文官的重託和信任。

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無遠弗屆的行政指導

日本的「行政指導」令貿易對手國又恨又敬，是一個由來已久的不爭事實。日本經濟分析家毫不諱言地説，「行政指導」不但是通產省成功的主因，也是日本經濟奇蹟的重要功臣。

「經濟學人」雜誌更將行政指導定義爲「日文中不成文的法令」，其實行政指導並不神祕，它就明明白白規定，在日本行政體系的組織法中，各政府機關對其具有管轄權的民間企業得以「命令」、「要求」、「希望」、「警告」、「建議」或「奬勵」中的任一形式，請企業「主動配合」。

即使一項行政指導不利於企業體，企業也不得不接受，因爲如果拒絕，通產省對於不配合的企業將給予種種營運上的不便，如果接受，則遲早必蒙其利。雖然，企業有時頗有怨言，但日本人民篤信，政府的行政是爲了國家整體利益，所以仍舊表示支持。

因此，即使行政指導雖非明文的法律，實質上，卻能達到和法律同樣的拘束力。

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「行政指導」與日本戰後確定自己爲「發展導向的國家」有關。當日本確認「經濟發展」是國家上下一致的目標，便開始以「合理的計劃經濟」爲策略，積極地思索政府在經濟活動中的合理地位，其實，就是尋找政府順應市場規則的干預角色，及建立與企業的適當關係。

戰後的日本政府嘗試與民間合作，例如，設立「審議會」或「調查會」，由通產省大臣任命業界領導人、財界人士、退休官僚、學者和記者，一起商討重要的經濟貿易問題，從事資訊的交換和意見的溝通。

另外，政府還給予企業各項投資和租稅上的優惠，並派遣退休的官員進入策略性工業的主管階層，以了解企業的實際需要。日本政府的這些做法直到現在仍深受肯定。至於，如何促使民間和政府配合，一位退休的通產官員表示：「達成協議或獲得服從的方法，是壓迫和不斷的調解。」很明顯的，「行政指導」正是日本政府「壓迫合作」的利器，而通產省，在無休止的經濟大戰中，正是懂得活用這項武器的前鋒部隊。

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高科技官署

一九八四年八月，通產省新的辦公大樓落成，它不只是一棟新的建築物，更擁有最新的資訊設備，是一個典型的「智慧型大樓」。從本部到全國各地的通產局都裝置了電腦終端機，全國任何地方都可以立即、迅速地輸入資料，日本將這項革命性的資訊傳輸系統命名爲「智慧型系統」。其他如運用兼具文字圖形資訊的「統率系統」（Captain system），和閉路電視對全國發布行政資訊的通產新聞，都促成了行政資訊的公開化；在蒐集、交換、傳播產業情報方面，通產省的成就更是有目共睹。

要了解通產省的成功，只觀察文官體系，會失之於偏頗狹隘，但若能深入理解日本行政、立法和司法體系間是如何緊密地配合，才會恍然大悟，原來隱身在通產省背後的「大環境」，才是促成奇蹟發生的那隻看不見的手。

首先，在立法上，日本具有管理性質的法律，多爲「原則性」的規定，而且由立法機關授權具有事務管轄權的部會草擬制定。例如，「貿易事務」屬於通產省管轄，因此，通產省可以制定貿易法規，而內閣或部長通常支持有管轄權的部會所提出的草案，鮮少拒絕或推翻。一般民衆無論在形式上或實質上，都無法在法律的制定過程中反映意見。

同時，立法還授予行政機關充分的裁量權，來執行法律，換句話説，行政機關在權限內可以完全控制由其管轄的法律，因此，該類法律是爲了實踐政府政策而制定的工具性格，表露無遺。

大量委任立法的結果，使通產省不但可以制定其管轄事務的法律，並且可以授予自己強大的裁量權，來執行這些法律，這個特色對形成非關稅障礙有極深遠的影響。

在司法方面，基本上，立法限制了一般法院對於行政行爲「司法審査」的範圍。其次，當法院認定行政機關是依法律所授與的「裁量權」而做成行政決定時，法院對這個行政決定通常不予干涉。原則上，日本最高法院認爲，行政機關有權解釋法律文字模糊或不清楚的地方。

例如，「外匯管制辦法」中規定，當外匯交易有違該法「立法目的」時，當事人必須獲得通產省首長的同意，問題是如何決定外匯管制辦法的「立法目的」，是控制外匯或外匯交易？還是促進國際貿易發展？抑或維持國際收支平衡？將之交予通產省的「專家」來解釋，而法院對該法的立法目的，則完全不表示意見，並且不干預通產省所做成的意見或決定。

此外，關於貿易法規適用的對象、程序，更是仰賴內閣或省署的命令來釐清，至於法院對行政機關所擁有的這個無上的裁量權，則完全不予聞問。即使法院最後認爲自己有管轄權，也會裁定某行政決定是在通產省依法所授與的裁量權範圍內，而無法做出有利於當事人的裁決。

由於主管機關──通產省所制定的相關法規，都授予通產省自身強大的行政裁量權，因此，有利害關係的個人鮮少能在通產省的主管範圍內，抗爭行政決定的不妥當，更遑論獲得司法救濟。由此可知，通產省的坐大，實在與整個立法、司法的大環境配合有關。

日本模式？

通產省的發展歷史，是一段艱辛的歷程，儘管有各種説法指稱日本的體制都是抄襲外國，但是卻不可否認，日本模式最大的創意在於日本政府在抄襲之餘，懂得充分利用日本本國的政治資產，來創造成功。

這也正説明了，任何國家想要模仿日本的成就，最好從本身現有的條件，建構一個適合本土發展的制度。

以台灣而言，也許可以認真思考，台灣是否真的需要一個像日本通產省一樣的領航機關？如果答案是肯定的，則我們相關的立法、司法甚至行政本身的文官體系，也就是整個大環境是否真能共同配合？如果不能，勢必需進一步考量「局部模仿」所付出的代價是否值得，成效能有多少？

倘若「經濟發展」是大家追求的首要目標，不僅日本通產省是一個值得硏究的範例，與通產省配合的整個體制，和創造適合自己國力、國情的制度，當更是需要冷靜思考的課題。