預算爛戲年年重演

立法院財政委員會有一次審查財政部預算時，一位國民黨籍立委匆匆跑進會場，還沒坐定，就重重的拍了一下桌子，「蓋一間房子哪需要八、九億？起碼刪它一億！」這位立委的反應，令在場人士為之側目，同時也驚動了同夥的會議主席，「不要啦！給它過啦！」主席一邊說一邊上下甩手。這筆為數九億的預算就這樣有驚無險地過關。
五月底，爭議已久的老農津貼，在立法院國民黨、民進黨、新黨、老農派四股勢力的合縱連橫下，歷經十七次表決完成三讀。實施後，預計將增加國庫一百五十億支出，日益困窘的財政雪上加霜。主要職責是在為人民看緊荷包的立法委員，又再一次為了選票，大送紅包。
類似這種缺乏嚴謹分析，只有政治利害考量的鏡頭，在立法院審查預算期間，隨處可見。國民黨籍立委沈智慧觀察，立委審預算有各種不同的心態：有人為自己黨派或個人利益護航；有人作秀，跟著新聞走，媒體吵什麼新聞，他就發什麼言，但就是不談預算；也有人因關說不成，而公報私仇大砍預算的；當然反對黨為了凸顯某些政治議題所做的動作，更是每年預算審查必唱的「戲碼」。像監察院預算全部遭刪除，就是以新黨立委為主的法制委員會的「傑作」。
台大政治系教授胡佛表示，政府提出的法案中，以預算案最重要，它以數據表現政府的年度施政計劃，及籌措財源方式。議會則透過預算審查權的行使，落實對行政部門的監督。但這個憲法賦予立委看緊人民荷包的重要職權，始終流於形式，功能不彰。

只是橡皮圖章

「每年都是爛戲重演！」一位參與多年預算審查的立委助理激動的表示，通案通過、喊價刪減及以表決代替審查等現象，年復一年演出。這也讓不少有心的立委充滿無力感。國民黨籍立委趙永清、民進黨籍的財經專家立委許添財、蘇煥智等都表示，立法院審查預算充其量只是行政院的橡皮圖章而已。
很多立委把預算審議角色功能不彰，歸因於立法院缺乏專業幕僚。雖然立法院有立法諮詢中心，該中心設有預算組，但人員非常「精簡」。不但在位階上無法與負責編制預算的行政院主計處相比；在人員編制上，相較於約四百人的主計處，配合各單位編列預算的龐大人力，全部只有五個人的預算組，就更顯得「微不足道」了。民進黨籍立委黃煌雄表示，立法院受限於資源跟設備，現在只是形式上與行政院平行，實質上還差很多。
堆起來有一、二個人高的預算書，經常是立委預算審查的煩惱根源。在立法院一再要求下，行政院主計處也「從善如流」，從今年開始將預算書內容輸入電腦，以方便立委查詢。「對預算的交叉分析，才是預算電腦化的重點，但行政院這部份，該做卻沒做，」一位立委的幕僚指出，距全民共同監督預算的境界還很遙遠。
在美國，預算書在街上就買得到，民眾透過電腦隨時可以查詢到任何一筆預算科目，因為民眾有權知道政府在做什麼。

施政計劃來不及消化

根據預算法第四十三條規定，行政院只需要在三月底以前，將中央政府總預算案送到立法院審議。立委經常一拿到總共二百四十二本的各單位預算書，立刻就要進行審查，「立法委員又不是天才！」民進黨籍立委邱連輝表示，預算書上是一大堆數字，「數字背後代表的施政計劃，短短時間內根本來不及消化。」
據估計，立法院要審查中央政府二百八十二個單位，總數超過一兆的預算金額，光一個部會通常就有上千個計劃，但這些都要在短短二個多月時間內完成。美國的國會預算審查，是從國會開議十五天之後，到隔年九月二十五日定案，前後長達十一個月，國會議員有充分時間思考，發揮監督力量。
民進黨籍立委盧修一建議，有必要適度延長預算審查時間，或者考慮提早將預算書送到立委手中。但主計處副主計長韋端表示：「再多早送也沒用！」立法院的時間是個大餅，它本身有很多事要做，不可能把提早的時間拿來審預算。
對很多立委來說，他們是從預算書上才「看到」行政機關的施政計劃，但預算書上也未列每個計劃的效益評估。國民黨籍立委林錫山指出，如果連預算編列的背景都一無所知，不知道立委要根據什麼標準來審預算？但他也認為，預算書上如果詳列細部計劃、效益評估等，行政裁量的彈性相對縮小，一旦出任何差錯，行政機關就很難推託，所以「預算書的內容當然是能減就減。」
「向有關單位要資料，經常三拖四拖，有的就不給，」民進黨籍立委余玲雅激動地說，這種敷衍作風，反映在預算書上就是資訊不足。民進黨籍立委張俊雄也指出，由於資訊不足，審預算就流於政治審查，補助中廣、中央社等預算，「反對黨就抓得很緊，」至於其他的歲出預算，就變成以菜市場喊價方式刪減。「蒙著眼睛的俠客一一亂砍！」林錫山說。
審預算本應著眼於評估計劃要不要做，值不值得做，而不在討價還價式的刪減。一位主計處官員指出，在國外，預算審查一定是審計劃，而不是刪金額，因刪金額，計劃還在，並不能達到控制政府財政支出的目的。
很多立委拚命在事務費的多寡上「錙銖必較」，連汽油費、紙張的用量等，都要精確的查核。對於動輒上億，需要嚴格把關的支出，反而「見樹不見林」。有一年國防部編列購買F-16戰機案，一共五千多億，九年的預算一次編列，一個上午就全案通過。國民黨立委魏鏞說：「就像一群魚游過來，不去抓大魚，反而撈小蝦。」

政策規劃欠周密

而預算中有很多是跨年度的支出，像高鐵、捷運等重大工程。行政單位編這類預算相當「巧妙」。它通常第一年先象徵性編一點籌備費，因金額小，容易過關。政大財稅所教授林全表示，行政系統抱著「頭過，身子就過」的心理，即使預算中的計劃尚未完整規劃，就先把預算提出。高鐵就是如此，還沒確定設七站或十站，但預算卻已經通過，「預算不斷的追加就是這樣發生的。」
立委刪減預算也沒有什麼客觀標準，各單位的命運，全憑運氣。「通常排在前面審的單位，比較倒楣，」前立委趙少康表示，開始審預算時，立委因要求表現，會比較嚴格把關。審到最後，礙於時間的壓力就只得全面「棄守」。今年的經濟部部份預算最後就是以通案處理。「我最喜歡這樣，不到一分鐘就通過，」一位經濟部工業局組長級官員洋溢著笑容。
形式上，立委雖沒有直接參與預算的編製，但執政的國民黨籍立委卻可以透過「特殊管道」，分配預算，獲取實質的政治利益。
行政部門為討好國民黨籍立委，爭取對預算的支持，立委如有個別要求選區建設的補助，可直接透過與各部會的「溝通」，加以反映，並從而獲得自己或樁腳的利益。一位行政院高級官員表示，有一位立委要求在新竹鋪設一條直通科學園區的路，就估計要上百億的經費。
能在預算大餅上分一杯羹的國民黨立委，在審查預算時，自然就給予行政部門「善意的回應」。
美國對國會議員參與預算過程，有一套明確的規範。美國的國會議員除了參與預算審查外，只能在預算政策形成的階段，公開以法規或報告的方式，將自己的意圖告知行政部門。
除了政治因素，審察預算的專業，也讓很多立委在面對加起來超過二百公分高的預算書，有不知從何下手的迷惑。很多立委不諱言看不懂預算書，「看到預算書上密密麻麻的一大堆數字就頭大！」一位新黨立委說他沒有數字概念，預算書上又有不少的專有名詞，即使每年有不少會計師幫他看預算，他還是覺得審預算很痛苦。

審預算要下工夫

有預算專家之稱的國民黨籍立委翁重鈞則表示：「要審預算就要下很多工夫，而且要耐得住寂寞。」因為預算很冷僻，在新聞報導上不像政治新聞那麼熱。過去擔任立委時，就以預算見長的現任監委康寧祥也表示，當年沒有計算機，他邊看預算書，邊打算盤，才累積了對預算的一點概念。
對預算不在行的立委，不願在審預算時缺席，可是又提不出高明的見解，有的就專為媒體「服務」：媒體炒什麼新聞，他們就在審預算時，提什麼問題。一方面滿足媒體需求，也達到曝光的目的。一位國民黨籍立委感慨地表示，審查預算會場，立委為了配合午間新聞及晚報的截稿時間，上午登記發言的人數永遠多於下午。一位台視新聞主管表示，真正實質的預算審查非常枯燥，不適合電視媒體的表現，炒新聞完全是「情非得已」。
立委在審查會作秀式的漫談，但就是不談預算的荒謬現象，「正中國民黨下懷，」民進黨籍立委蔡式淵表示，國民黨就希望一直拖，實質審查的時間愈短愈好，反正到時候時間來不及就包裹表決。
事實上，包裹表決是國民黨慣用的「伎倆」，年年派上用場，屢試不爽。這是由於憲法明定總預算案完成審查的「大限」是五月三十一日，在審查時間不夠的情況下，最後就是以整批交易——包裹表決的方式收場。

包裹表決全面翻案

包裹表決另一個邊際效益在於「翻案」，不論委員會刪除多大筆預算，即使像監察院的預算全部被刪除——形同裁撤監察院，但國民黨還是「老神在在」，一點也不緊張。果然國民黨在五月十七日的全院聯席會，讓監察院從「死裡復活」，憑著表決部隊在最後關頭「平反」該預算。「各委員會審查的結果從來不受尊重，審了半天，國民黨又翻案，等於白審，」民進黨籍立委蘇煥智說。
包裹表決也等於剝奪立委表達意見的機會。「我準備那麼多有什麼用？」翁重鈞感慨地說，如此惡性循環的結果，怎麼可能產生好的審查品質。
而在長期一黨獨大下，所形成不對政策做對話、辯論，而以黨意貫徹到民意機構的表決文化，也是立委預算審察的致命傷。今年，國民黨在黨團工作會主任廖福本領軍下，國民黨立委佔絕大多數的預算委員會，在審查預算時扮演「救火隊」的角色。哪裡需要表決，這批為數十人的表決部隊就開到哪裡，南征北討，無往不利。運氣差的單位，在需要支援時，碰到預算委員會趕場，又正好電梯不順，表決部隊被卡在電梯裡面，很可能那個單位的預算就要倒楣了。
為了爭取年底立委選舉的提名，這支「救火隊」卯足勁，賣力演出。「有些立委像是行政院『包養』的，」許添財表示，他們平常絕少出席議事，只有在表決時才出現，而且在審查會也不發言，像是活的「表決器」。

唯黨命是從

雖然國民黨權威已逐漸瓦解，對社會的控制愈來愈弱。但因立委淘汰率高，多數國民黨籍立委基層實力不足，還是要繼續靠黨的「栽培」，在這種情況下，審查預算時，就只有唯「黨命」是從。
一位國民黨籍立委表示，審預算時，他常會陷於「黨或良知」的兩難局面。譬如今年行政院還動支預備金四億多給故宮到日本購買佛像。但根據預算法七十五條規定，預備金只有在國家發生重大災難或緊急情況等才能動用。以這樣來看，買佛像，既不「重大」，也不「緊急」。可是身為國民黨立委，卻得為這決策背書。
有人以國民黨是執政黨，在執政黨立委理當替自己黨「護航」的論點下，因此認為看緊荷包應該是反對黨的事。但民進黨籍立委黃煌雄表示，在野黨之所以「在野」，就因它是少數。民進黨在審預算時所能扮演的角色，只是「恪盡言責」。

自行調整不負責任

立委查察預算時另一個不負責的作法是，不指定刪減那一項，而要求各單位「自行調整」。總預算案，代表政府想要推行各項施政所需經費的總合；國會不同意哪一項，行政部門力爭哪一項，都應該清清楚楚的交代，才是責任政治的落實。「自行調整有什麼用？等於沒刪！」翁重鈞激動地指出，預算中有一些是中、長期的計劃，屬於連續性的經費，刪減並不會影響政務推展。自行調整的結果，各單位就把這類無關痛養的預算刪掉，「今年刪它五億，明年它再多編五億，你等於白忙一場，」久而久之，認真審預算的立委，就愈來愈無力感。
「自行刪減」不僅會讓政府各機關在最初編列預算時，採取超編、灌水的方式，預留刪減空間。而且，各項「利益交換」也可藉著這種模糊的運作，而逃過人民的眼睛，大行其道。
現代政府功能擴大，政府預算往往左右經濟發展及民生大計，本來國會代表人民看緊荷包，透過預算審查來決定國家經濟發展的步驟。但顯然這項憲法賦予立委的重要職權，並未能充分發揮。因此，一個隸屬於立法院的預算局，就成了各界期待立委提升預算審查功能的萬靈丹。立委盧修一認為，藉著專業幕僚的協助，預算局可分析診斷任何編列不合理的預算，提供立委做更有效的監督。
以美國國會預算局（OMB）為例，它本身擁有二百多人的龐大編制，以及數百位財經專家組成的國會預算處，另外再配合三萬多位的國會幕僚與助理，構成堅強的陣容，才能做出與總統相對的聯邦總預算案，使國會的監督力量得以充分發揮，行政部門很難魚目混珠。
事實上，立法院早在資深立委時代就有成立預算局的構想，但「行政單位不同意，怕跟它對抗，」廖福本說。行政系統不願見議會坐大，避免受到更嚴厲的監督的心態，不難理解。不過立委自己為何不積極爭取設立？民進黨籍立委邱連輝認為，國民黨立委受制於黨部，不敢力爭，這是長期一黨獨大的政治文化，也是國民黨刻意矮化立法院的「苦心」。
政治學者胡佛認為，西方民主國家有效能，是因為重視民主的程序（過程）。以設預算局來說，如果在運作的過程不能發揮超黨派的功能，即使設了預算局也沒有用。
在歐美先進國家，預算從計劃、執行、考核，以及責任的追究，都屬於國會的職權，目的是要確保權利的一條鞭行使，發揮監督的效能。
但目前憲法規定立法院只有預算權，預算監督與績效監督，由於權責在監察院的審計部，立法院毫無置喙的餘地，而成制度設計上的盲點。這種跛腳的預算審查制度，也讓立委感到無力。國民黨立院黨團書記長陳傑儒表示，立委對行政單位錢怎麼花掉的，實際的效用如何，一無所知，如何能扮演好監督的角色？如果決算權能歸併到立法部門，透過修憲方式，讓決算、預算合而為一，「預算審查有漏網之魚，還有另一層網可以網住。」

為選票討好選民

事實上，立委不能看緊人民荷包，無法善盡把關預算之責，還有另一個更嚴重的問題，是立委為了選票，頻頻討好選民。在當前財政困難的時候，立法院卻頻頻採取「減稅」的措施。例如：修正通過遺產及贈與稅法，不但大幅提高各項免稅額，並且允許夫妻間贈與免稅。據財政部保守估計，國庫自立委手中損失超過二百五十億。要求發放老農福利津貼，則是立委另一個「散財」的例子。估計一年至少需要多支出一百五十億。
當前在政府財政赤字日益擴大，立法院的預算權又徒具形式，無法看緊人民荷包的時候，紐西蘭在去年所實施的「財政責任法」，很值得借鏡。
紐西蘭模仿私人企業，將整個政府部門編成「資產負債表」，不僅明定國家財政的原則和責任，也充分揭露財政的資訊。施明德國會辦公室政策研究員洪財隆認為，實施財政責任法的好處，不僅可以袪除執政當局在財政問題上「玩把戲」的傾向，也可鼓勵當局重視「長期」而非「短期」的施政結果。
預算審查的粗糙，更多時候凸顯了公共政策規劃的粗糙。
全民健保於三月一日實施後，才短短二個月時間，就因問題重重，不堪民眾連連的抱怨，而重新檢討。從全民健保開始列一千兩百多億的預算，三年間，立法院都沒有經過嚴謹的分析討論其利弊得失，最後仍然率爾實施。立法院在審法案及預算期間，都未善盡把關之責。「預算的問題，並不在刪減金額多少，問題在公共政策制定的品質的粗糙不堪，」興大財政所所長黃世鑫表示：「要解決預算的問題，就先要解決公共政策的規劃與決策問題。」
國家現代化的重要指標之一是「數據化管理」，而預算審查則是最具體藉由數據來管理國家的政策和發展。立法院還要等多久，才能不再每年上演這種「爛戲重演」的預算審查？而台灣人民還要等多久，才能看到國會真正公開而科學地做好國家的數據管理，為台灣邁向現代化國家，做好最基本的工作？