國建驚夢

「六年後︰
　我們工作機會更多，收入會更好，交通會更便利，城鄉差距會更少。」
　在國父紀念館即將拆卸的六年國建展覽會場，電子媒體機械性地重複著政府替人民編織的夢。
　政爭過後，新內閣照例侈言施政抱負，但快速爬升的赤字預算一陣當頭棒喝，使政府官員、民代與媒體一齊陷入焦慮狀態。
　預計耗資八兆二千億的六年國建，頓時成為眾矢之的。經過二年多，原定的七百七十五項計劃，只推動了五百五十項，八十一年度執行的結果只有預定年目標的六一％，八十二年度到了今年二月份不到年目標四成。當初匆匆上馬，編了預算又不能執行，眼見另一個惡性循環就要開始，可能比以往來得更大更嚴重。
　新內閣一聲令下，決定四個月內完成檢討這個當初花了三個月時間編製、已經顛簸兩年、瀕臨破碎、難以補綴的「六年之夢」。
　對剛從經濟部轉到經建會的新任主任委員蕭萬長來說，前人留下來的「六年國建」，如今反而倒像是他個人政治生涯的試金石。

黏著的口香糖

　表面上，政府近三年來飛快增加的赤字預算，是擊破國建美麗夢想的導火線，實際的癥結、問題的根本，還是政府這台老舊的大機器出了問題。
　「整個行政部門像是一團黏在桌上的口香糖，」一位參與國建規劃、執行，如今又奉命重新檢討的交通單位主管，氣狠狠地輕擊著桌面指出，現行的體制下，政府這個龐大、陳舊的機器，完全經不起六年國建這麼大規模計劃的挑戰，單從這兩年國建實際推動只及進度六成、以及預算追加可能成為天文數字的情形，就已清楚顯現。
　這個原本希望藉著一個國家發展藍圖建立全民共識的國建綱領，卻因為上、下認知的差距，一開始就註定日後坎坷的命運。
　最初經建會視六年國建為一個綱要性計劃，由執行單位報上細部計劃，但是沒想到很多單位報上來的只是一個構想，連可行性研究都沒有的「空殼子，」行政院一位官員指出。
　目前最讓交通建設單位頭痛，忙著補破網的是近二千億的東西向快速道路，與九百四十多億省交通處報上來的西濱快速道路，都是仰體上意——「長官要路，下面就趕快報上一個想法」的政治產物，這位行政院官員私下表示，但是事先並沒有周詳的細部計劃。

構想式快速道路

　像西濱原來只是十四項計劃中的一般平面道路，兩年前北二高預算不斷追加，工程進行問題重重而無進展，中南二高至少又要五千多億，當省交通處提出一個替代方案，並堅持聲明只要九百四十億就可以把西濱做好時，一心想要快點有一條可以走得通的路的前行政院長郝柏村信以為真，就當場點頭同意這個由省工程執行單位提出的「構想」。
　但是經過實際執行兩年後，東西向的執行加起來還花不到二十一億元，西濱也只執行了一○％，負責督導全國營建的行政院公共工程督導會報，卻得先協助工程單位解決拓寬道路的土地收購、平面變立體、路線重新設計等造成地方反彈的難題。「目前連建收費站的設計都沒有，要變成自償性的高速公路，還得重新加收費站才行，」一位交通官員對這缺乏基本動作的計劃，不斷搖頭。
　再就提案的組成內容來看，也反映出政府組織結構運轉不良——中央與地方有隔閡、部會之間本位主義。
　譬如佔國建經費比例超過三分之一的交通建設，各單位所提的計劃就沒有經過整體評估，交通部運輸研究所長張家祝指出，「公路提公路，鐵路提鐵路，港口提港埠，航空提航空。」能想三年的就提三年，想三十年的就提三十年，手邊正在做的就趁勢端出。計劃與計劃之間有差距，沒有考慮替代性、關聯性與優先順序。

疊不起來的餅

　像在西部走廊一口氣就出現三條幹道︰高速鐵路、第二條南北高速公路，省交通處又提一條西濱快速道路、再加上原來的老鐵路沿線雙軌化，省及中央各提各的。更荒謬的是各計劃的運量預測基礎不同，「這幾個餅都疊不起來，」目前負責檢討工作的交通部次長毛治國急急的道來。
　前期作業缺乏整體目標，使後面的執行推動簡直如紙上談兵，過去兩年中央政府雖然將六項重大交通建設編入「特別預算」，但是根據交通部統計，到今年二月底為止實際執行，效率差得出奇，只達預算數的一六％（見表一）。
　部會間的各自為政，使國建計劃像個掛在天空鬆散的大餅，顯得虛浮難以實現。
　前經建會主委郭婉容與前財長王建(，一開始就沒有彼此溝通、共體時艱、一齊成事的胸襟，一位看在眼的政務官指出，一個「六年國建錢不是問題」，一個「國庫沒錢不能做事」兩種極端沒有交集的對峙，混淆規劃與執行單位對總體資源實際情況的掌握，造成目前執行時財力、人力、物力不繼的困窘。

不溝通的首長

　固然，「錢不是問題」的氣氛，助長各單位提報計劃像是比賽開支票，但是另一方面，面對六年國建這麼龐大的計劃，財政單位只一味看緊荷包的保守心態——沒錢就不做，不能積極扮演開發新財源的理財角色，也增加財力籌措的困難。
　六年國建推動至今，「財政部到現在只會發五年期、七年期的公債」，一位官員私下指出，就不見有任何一個單位能預估，六年國建推動所造成的經濟結構變化，對歲入正面效益的影響，以及建設過程中，對資本巿場工具的配合、財源籌措作通盤積極的前瞻性「理財」角色。使計劃推動單位瞎子摸象，完全不知道財源在那兒，對總體供給面喪失正確的掌握。
　有些計劃如高速鐵路還要自己去找財源，規劃財務方案，擬訂民間參與的做法與可能性，一心希望高鐵能變成國建模範生的毛治國戲稱，自己已經快成為公共建設的財務專家。
　最致命的是，多年負責規劃與推動我國重大經建措施的經建會，在規劃六年國建之初，忽視政府部門長期呈現的規劃與執行能力嚴重不足的事實，也未曾將一些制度面與社會面造成公共工程效率推動低落的因素，納入考量。
　六年國建之前，已經執行七年、歷經三個內閣的「十四項建設」，其中有三分之一以上的計劃，進度落後，經費追加就要二千億元。在環保、土地、人力等問題沒有改進的情況下，經建會主其事者犯下了「提案單位提出來的，就相信他能做得出來」的認知錯誤。
　像北二高最早的可行性評估為五百八十多億，是根據「開工當天就完工的物價來計算」的一種與事實相反的假設，交通部會計處長姚秋旺在主計處業務檢討會上，就公開的指出這是一個「計劃階段就出問題」的教訓，埋下日後預算非追加不可的始因。
　計劃不實的結果，使總計「八兆二」這個統計數字喪失意義。在政府重新檢討的過程中，變成海底撈針。
　例如原先構想中的九百四十億的西濱快速道路，經過行政院工程相關單位再仔細評估，用於中段部份就要八○％的費用；原預算顯然大大偏低。又如東部鐵路改善計劃，八十三年度一編就是二十億，「怎麼也看不出這個數字學是怎麼來的，」一位經建會官員指出，「我們經建會沒有扮演好把關的角色，就讓他們過關，結果主計處不得不交給公共工程督導會報，刪成十三億多，」這位官員坐在破舊窗簾的辦公室對未善盡「職責」耿耿於懷。
　一向以擅長協調著稱的蕭萬長，接下重新檢討國建的重任後，三月底經建會就給全國各單位一紙公文，限訂四個月內完成期中檢討。（見表二）
　蕭萬長以卯足勁頭的架式，重新彰顯經建會昔日主導及統籌經建重大政策的功能。他首先認真的審查「獎勵民間參與交通建設條例」草案，並且信誓旦旦的承諾，一定要把土地取得問題在條例中有明確的交代，坐在掛著一幅李登輝總統臉露笑意的個人彩色照片的會客室，蕭萬長說。
　各單位也在經建會限期交辦檢討結果的公文函中，一環環的動起來。
　高速鐵路究竟做是不做？西濱快速道路最後會花多少錢？交通、經建官員爭相被詢問著千篇一律至今未解的問題。主管官員不得不出城，風塵僕僕實地勘查到現在為止仍是一個粗略的構想、但是一開口就是近千億的大計劃——西濱快速道路的可行性。
　行政院公共工程督導會報李建中，實際而肯定的指出公共工程的檢討方向，不管原訂的計劃有多大，路線有多少，「眼前的目標只有一個，在八十七年以前，我們要先有一條可以通車的路出來。」目前初步的構想是把北二高完成後，連西濱中段，再接草屯到漢寶的東西向快速道路，再銜接到南二高。
　「只看施工單位實際能力作計劃，」李建中不疾不徐的補充，以八十一年全國營建能力四千二百億為基準，每年按一○％到一五％的成長計算，不必急著籌用不到的錢。
　「大夥兒，實際點」的調子，隨著檢討步伐在各個部會間開展。

騎虎難下

　交通部與省交通處也正坐下來一齊檢視各自的提案，「至少我們先把計算運量的基準弄一致，再提報一個階段性路網的構想，」剛從西濱與交通處、公共工程局一塊勘查回來的前高鐵局長毛治國斬釘截鐵的說。
　經建會在拉回掌舵的功能同時，已有跡象顯示部會間已開始「回歸體制」——管錢的管錢、管工程的管工程。財政部、中央銀行、主計處與經建會首度為六年國建合力研究「政府財力究竟有多大，在公共建設中能夠扮演的角色有多重」。儘管過去從來沒有做過，資料與變動因素都很大，財政部必須著手試著估計未來三年政府的稅收︰「雖然不容易，但總是一個開始，」一位參與工作的財金官員忙著趕辦公文時坦承。
　「這是一個好的檢討時刻，」許多參與的官員一致認為，做了兩年，那有問題，那行不通，大概都已經清楚。最重要的還可以替一些「騎在老虎背上提出一些行不通提案的人，找個下台機會，」一位官員揶揄的指出。
　不過，由於原先規劃的目標與現實差距太大，無疑地已使負責總其成的經建會面臨棘手的難題。尤其是在這麼短的時間，做出個清楚的答案，涉及太多政治層面的東西，一位接近蕭萬長的人指出。

認真規劃台灣

　像是如果因財源不足而決定高鐵延後，那些已在計劃沿線炒作地皮的地方勢力及民意代表就會反彈，企圖變成政治問題。例如北二高，由後來一千二百億追加到一千七百億，就是因為民意代表要求增加交流道。一位官員提醒，這個當口就是考驗蕭萬長的政治智慧，以及連內閣真正施政的魄力。
　如果拉開歷史的縱深，可以清楚的發現「六年國建」並非一個獨立事件︰公共建設總是在憋得等不及的情況下才動手，執行時又不斷出現進度落後與預算追加的惡性循環。即使在強人時代，至今人人稱道的十大建設也不例外。如鐵路電氣化當初預算是一百一十億，執行完畢是二百三十億，北迴鐵路挖山洞的機器「大約翰」，棄之不用等都是例證。而這又與政府多年來一直未能對台灣這塊土地，做出五十年、百年長遠的國家發展目標與國土規劃有著密切關聯。
　當六年國建經過兩年多痛苦的經驗，再一次扯出政府「行政不行」的老掉牙問題時，似乎也正是認真思考對這個國家做長期發展規劃的時點。