產官學對話 — 爲台灣擬一個「贏的策略」

楊世緘︰台灣經濟發展有三層考慮，首先，政治環境必須安定，包括國內政治穩定以及台灣與大陸的關係。第二，總體經濟環境的影響，如匯率、利率等。第三才是我接下來要談的產業政策。
　我認為我們中華民國在台灣地區幾十年的發展始終有贏的策略，一方面我們鼓勵全民創業，這本身就是一個贏的策略，塑造一個開放、自由、鼓勵創業精神的環境。另外，我們在非常艱困的時期，對於教育、職業訓練、研究發展，還是不斷的鼓勵加強，這是我們第二個贏的策略。
　第三個贏的策略是基礎建設，從以前的十大建設到現在的六年國建。而不同時期又可看到不同重點的改變，例如一九五○年代的民生工業，六○年代外銷導向的輕工業，七○年代鋼鐵石化的原料工業加上十大建設，八○年代科技、策略性工業等。九○年代則是全面的升級，而不是偏重於一兩個領域的發展，是整個面的提升，包括傳統工業的提昇，科技工業的發展。因為自由創業精神的發揮，有人認為民間企業是市場導向，而我認為民間根本就是利潤導向，而談得更實際，幾十年下來，造就今天的經濟更蓬勃。
　
持續地成長、調整
　
　這五年對於我們大家所關心的工業，是否正如外界早先所言出走、外移、空洞化、衰退？我認為這五年下來可看到一個相當幅度的調整，比如說產值上面有相當幅度的成長，民國七十五年是九三○億美元，去年是一六七七億美元，平均成長率一二•五％。從業人員由民國七十五年的二六○餘萬人，降到現在不到二二○萬人，減少一五％，也就是作業員減少，很多轉到服務業去。但技術人員增加，每個人平均年產值去年為七萬七千美元，而民國七十五年是每個人三萬五千美元左右，超過一半。產業續構例如基礎工業、技術密集工業、傳統工業的結構一直調整，我認為成長、調整一直都在持續發展。
　工業國際化的程度也增加了，國際化程度主要看兩方面，一個是巿場的分散。現在外銷還不斷成長，從民國七十五年四百億美元，到現在七百多億美元的外銷。美國巿場佔總外銷比例從四八％降到二九％，歐洲巿場從一○％漲到約一九％，日本巿場始終維持在一○到一三％左右。東南亞市場變化最大，佔外銷市場二五％以上，所以國際化程度增高，市場整個分散。
　
談政策要講目標
　
　第二點是對外投資。我們對歐美的投資不斷增加，但去的理由是不同的，可能要建立巿場行銷，或為了掌握技術。但最重要的變化，是我們向東南亞的投資，包括中國大陸。有很多非常傳統性的工業，大家認為會在國內空洞化，今天看看都還不像是空洞化，而是兩面賺錢，一個是把過去低價值的產品換到東南亞去繼續生產賺錢，另外在國內生產高價值產品。比如說腳踏車，在過去一輛五十多塊美元，現在腳踏車在歐洲市場五年成長了十倍，做到三億多美元。
　去年的成衣業、家具業、玩具業沒有一個是夕陽工業。當然產品有調整，原來的產品搬到國外去做，新的產品在國內做，經過幾年的衰退，去年看到全部回頭成長，而且產品內容也不一樣了。
　至於我們有沒有產業政策？從大方向來看在過去幾年之中，我們有一貫贏的策略，並不是沒有政策。談政策就要講目標，公元兩千年可看做是個里程碑，經濟上要變成已開發國家，工業上要成為工業化國家。另外人力結構也要改善，現在大專畢業技術人員只有七•五％，到公元二千年不變成一五％以上都不行，有那樣的人力結構，再來講每個人可以有多少錢的產值。第三個是研究發展的投入，包括政府、公營事業、民營企業的投入，這個投入目前大概是一•二％，公元二千年要到三％以上，如此才足以支持每人平均一年十二萬美元的年產值，所以政府各種措施的誘導、投入都要往這方向走。
　政策要分成兩方面來看，一部份是大環境的調整和因應，第二部份是政策工具，這可由三個重要方向來談，第一個方向是政策對研發、人才培訓、產業輔導方面的投資。第二個是獎勵措施，我們必須要有獎勵措施，就是獎勵跟工業升級有關的功能，例如研發、自動化、節約能源方面的投入予以獎勵。第三個是政府的採購跟重大建設計劃的運用。這個運用，過去我們還一向鼓勵國產化，但今後針對國內重大建設我們要研究如何進一步利用，例如與國外要來承做的公司，如何洽談工業合作的互惠條件等等。
　
亞洲將如何定位
　
　各行各業要不要談發展策略的措施？他們有什麼瓶頸？什麼工作需要推動？在大環境下如何運用政策幫各行各業的忙？我們已結合產官學的意見擬出二十幾項共識。
　台灣地區要成為工業化國家，有幾個方向要特別注意︰第一總體經濟，重大建設運用與民間的參與。第二、獨佔事業要好好檢討，什麼時機把它放出來。第三、兩岸經貿問題，對我們的工業發展是很重要的一環。但政治面的考慮不能完全脫離，經貿運作的過程中，一方面要顧及自己的利益，一方面要影響對方制度的改變。
　整個亞洲地區是將來世界上經濟成長最快的地區，也是工業產品生產的重鎮，問題是亞洲如何定位？如何在市場經濟下做國際分工的考量？所有亞洲國都有很大的責任。
　趙耀東：日本一位大藏省退休次長曾告訴我，日本政府做兩件錯事︰一個是成田機場，另一是高速鐵路。他說日本高速鐵路雖是民營，但卻有大量負債在政府身上；其次，所有民眾和民意代表，都希望高鐵延長再延長，增加再增加。因此，他特別針對我們的高鐵，提出警告。
　我們的經建計劃，常常是大家以為對老百姓好，就一窩蜂做，沒有評估，也沒有提出經濟影響報告。台灣資源很有限，任何一個計劃，一定要有整體經濟效益規劃，否則很容易造成浪費。
　我們這代人窮苦出身，從尹仲容、楊繼曾到我，經濟政策都以經濟成長、國強民富為原則。當然對社會品質、休閒活動來講，我們是該罵，但是，就像鐘擺一樣，我們這樣走了四十年，現在一個這麼大的往回盪，我覺得也過分。
　
計劃一定要有評估
　
　郝院長接事以後，六年國建的確讓人耳目一新。但在檢討會議上，我說，這不是一個計劃，因為一個計劃一定有評估，也一定會研究其經濟影響。當時，六年國建計劃只是各部會所提意見的packing（集合），沒有study（研究）。
　台灣資源很缺乏，所以談到「贏的策略」，最主要的，在於如何有效地利用我們整體的資源。任何好的計劃，如果對未來經濟發展的影響助益不大的話，對我們經濟而言，都不是好計劃。這我們大家要有共識。
　去年，我們的出口是七百六十二億，進口六百二十九億，出超一百三十三億。出口佔國家生產量三八％到四○％，其中九五％都是工業產品；換言之，我們經濟繁榮，依賴外銷比重是很重的，而工業不成長，外銷不成長，就直接影響經濟發展。換言之，產業政策是我國經濟成長、穩定、繁榮最大重點。
　最近，產業政策好像迷思，有人認為沒有高科技，台灣就沒前途。但是儘管美國現在高科技還是領先，經濟卻一落千丈。二年前，美國傳統工業巿場有八百九十二億美元，高科技工業有四千五百七十億美元，其經濟衰退是因為傳統產業失敗。而全世界傳統產業的巿場遠大於高科技產業巿場，大概十倍左右。
　我希望大家了解，美國失敗是因為產業政策的失敗，而不是因為產業的技術失敗。
　更重要的是，美國那麼先進的國家，產業一衰退，經濟馬上就衰退，台灣大部份依賴工業產品外銷的結構，如果產業一衰退，那經濟衰退速度之快，恐怕幾十條高速公路、快速鐵路、幾百家銀行都沒法挽回。
　沒有產業政策我們將來一定有很大危機。
　歐洲未來也走上對內團結，對外是一體的，很多例子都是集體開發的。比如法、德、英、西班牙四國的空中巴士開發，十二年來每年二至四億的津貼，今年才收支平衡。他們也感到日本的強盛，整個半導體工業都控制在日本手，前年，荷蘭的飛利浦與德國的西門子以及這兩國政府，各出資二億，發展半導體工業，預定五年內趕上日本，七年內超越日本。
　
先投資才有巿場
　
　日本很清楚區域經濟的形成，最近紛紛到歐洲和美國去投資，過去經濟理論是說，有巿場再投資，現在是先投資才有巿場。日本不但在落後地區投資，在先進國家也投資。
　今天在台灣談工業政策，就必先談到外銷，外銷靠巿場，巿場競爭力是看你的品質、成本、準時交貨、服務。台灣任何產品都看國際巿場。
　我們近年對香港出超成長大概二五％左右，要邁向已開發國家，本來要淘汰很多廠商，托天之福，我們有個大陸、東南亞巿場，轉手這些要被淘汰的廠商，本來我們經濟要衰退的，有了這兩個巿場，才能維持台灣經濟沒衰退、還成長，這是台灣得天獨厚之處。
　因此，我們對東南亞、大陸政策，一定要有一個整體、具體計劃。要結合產、官、學，開誠布公，冷靜求出一個平衡點。
　我對「贏的策略」的看法就是︰第一，一定要有產業政策，而且不止是一般政策，還要有行動方案。第二，如何在世界經濟體系轉變時，另覓一個經濟體系，讓我們參與，並且雙方互利。未來的時代，是「經濟戰爭」的時代。殘酷的，沒有區域觀念的，不能片刻鬆懈的，而且失敗以後，很難再翻身的。
　楊次長剛才談的，很符合自由經濟學者的說法，但我要提醒楊次長，要從發展中國家進入已開發，絕不可能只用一個適合全體產業的大政策去達成。原因是進入已開發國家所需的高科技、大投資的產業，風險很大，不是靠一般性的政策可發展的。這也是為什麼飛利浦和西門子要在政府的撮合下，合力發展半導體，兩家公司都是世界之最，人才自然也比我們多，還需靠政府。
　楊次長提出的一般性產業政策我很贊成，但我還是要建議你找幾個特殊的大案子，提出具體的行動方案（action plan）。今天日、美、歐都在談行動方案，不再光談理論。
　另外，日本今天所以進步，是官產學彼此一致，台灣則各唱各的調，無法和諧，未來一定要讓官產學的樂團曲調調和，否則這場戲必定演不好。
　毛渝南：剛才趙顧問講的大家都有深深感受，台灣的產業如果衰退的話，整體經濟衰退的速度要比歐美過去見到的那種衰退還快。所以我們真正要看的是五年後十年後我們會在那。
　剛才次長講到公元二千年工業化、產值十二萬等等，但站在民間角度來看不是那麼有信心。因為從未開發國家到開發中國家這個階段很容易，但從開發中國家到已開發國家這個階段卻很難。
　過去二、三十年的成功，就能保證今後十年一定會成功？因為亞太區（包括中國大陸）在今後十年會是世界上經濟成長最快的地區，就保證台灣也會更上層樓？
　亞太區今後十年可能會是經濟成長最快的地區，因為他們今後十年走的是過去二十年台灣走的路，再加上台灣、韓國和日本的錢，所以可能走得更快。可是台灣不見得就能加入已開發國家之林。一個最壞的假設是︰十年後亞太區、大陸區跟台灣平頭，都是在開發中的層次，台灣還是沒有找到門路進入已開發國家。
　
台灣錢來得太早
　
　台灣有些作為好像日本，台灣有錢、有人，所以我們到亞太、大陸去。可是日本不只是在亞太、歐美、澳洲投資，他們也繼續壯大國內工業的根；我們的投資則是連根拔到外面去。
　我們現在大批大批的錢、人出去，五年以後造就的是什麼？未來的競爭者？不錯，是台灣的投資，台灣的老闆可以拿到紅利，可是絕大多數台灣的從業人員是不是也能夠分享？當初日本出去投資時，已經是已開發國家；我們台灣錢來得太早。
　還有一些政策上的問題，造成不能養台灣的根。我們的大陸政策一方面講根留在台灣，一方面又說高科技不准到大陸去。所謂留根，一定要有根有幹有枝有葉，把枝與葉拿到外面去，把根與幹留在台灣發展。可是我們的政策上只允許零與一，要去就全部去，不然就全部不去。分層次的都被認為是高科技，都不准去，能去的都是被叫做夕陽工業的。
　當然在早期我們還能夠有些半成品過去，五年以後絕對沒有，因為當那邊的量大到某個程度時，上游下游統統跟過去，我們還有什麼東西過去呢？日本長期能夠養他的根，是因為他長期地讓國內可以對國外投資事業在技術上、巿場運作都保持一個距離，我們不是保持距離，我們要去就統統去了。
　從有些數據上來看，我們巿場有分散，其實我認為我們巿場沒有分散，因為我們外銷分散有很大一部份是靠二五分散到東南亞跟大陸，其中大部份還是跑到美國去，我們並未能進入大陸和東南亞內銷巿場，這是很危險的，我們只是過門而不入，等到那邊完全能夠外銷我們今天外銷的產品，那也是台灣產業衰退快速來臨的時候。
　講到產業政策，我很贊同不要從技術層次上來看傳統和高科技產業。我們應該以巿場的量來衡量，從這個觀念來看，傳統工業就是今天量還很大的，高科技就是明天量會很大的。國內有沒有這個量來培植新的產業，台灣既然想走已開發層次，放眼望去已開發層次的產品，很少是能以外銷先開始的，已開發層次的產品都是複雜性很高、變化性很快，而且初期要看有沒有實績，沒有實蹟就無法競爭，因為競爭的環境不是說在勞工成本上省五○％，那是今天泰國、馬來西亞、大陸的市場。
　你要去做個金融中心的電信網路，人家絕對不會說你先報個價，一定先說你在那做過，我能不能來看一下，我先問問你的用戶，你沒有用戶，連你的國家都不要你做，那你根本不必來，等我找到大包之後，你再去找他做ＯＥＭ好了。六年國建大的採購計劃怎麼運用，也許要有一些突破性的想法，我們往後不再能滿意大的採購八○％買國內的東西，另外二○％是新東西，而上述的新東西一定要從外面技術轉移過來，也不管我們國內的產業界自己已經升級到什麼程度了，凡是一有新東西就要從外面引進，然後技術轉移，然後再讓國內參與。初期就算訂了四○％要由國內，人家就把傳統做的那雞毛蒜皮的四○％讓你國內做，核心還見不到。我們的目標是要成為已開發國家，已開發的歐美日本，誰技術轉移給他們？他們是把原有的東西拼了再往上走，漸進性的。
　
人力資源的扭曲
　
　剛才次長提過，政府政策要提高研究發展的投資。但是我們業者的看法是沒有產業政策，無從衡量研發的投資是不是對，是不是有效率，可是錢還是大把大把地丟。又因為我們政治文化背景，這個錢是丟在公家機關的研究發展單位。這倒過來造成民間找不到研發人才。反觀歐美日本成功的原因是民間的研發發展得好，韓國過去二十幾年來是政府的錢有效地讓民間運用；我們則是政府的錢政府來運作，反而容易造成跟民間搶人才。
　蕭全政︰站在學者的立場，我們很希望能提出比較價值中立、比較整體性的觀點來看政府與民間的互動態度。以基本政策而言，我比較贊同趙顧問對於自由主義經濟學的檢討。到底我們對於經濟問題、經濟現象或者經濟學本身是用什麼態度來看待。
　部份經濟學者和官員常會覺得很無奈，他們原應該扮演很強的政府角色，但經濟學告訴他們的是，政府的干涉是必須有條件的。談了太多理論之後，似乎會讓某些官員覺得他講的跟做的似乎不太一樣。這在實際的政策層面上，以楊次長所說的政策工具來說，如果用嚴格自由經濟理論來講，會講不通。假如說要等到市場失靈，政府才能干涉，事實上過去真的是市場失靈才去干預嗎？我要強調的是，自由經濟對於處理政府的角色方面，顯得太一廂情願，而這種一廂情願如果變成我們制訂產業政策的基礎的話，我覺得會滿糟糕的。
　
相關經濟結構的考量
　
　任何一個產業政策，包括它的內容、規模和干預的方向，其實是受到相關經濟結構的影響。產業政策就是要來主導或規範整個經濟發展的方向，所以它的內容一定要與這個特質有關。而產業政策在運作時，當然受到實際政治經濟結構的影響，比如說最近政治上的變化，和前幾年的社會運動，不論是政治、經濟或社會層面，這些變動事實上對於產業政策的執行都會有很大影響。
　如果從外在的角度來看，我們跟大陸到底要採取什麼關係，如果承認這是一個政治問題，那我們要怎麼在政治考慮之下探討。理想上，我們都期待政治與經濟是分開，而實際上，兩者分開才是笑話，如果能分開就簡單了。所以我覺得自由巿場經濟的這些觀點與提倡民主政治一樣，充滿了太多的一廂情願。
　台灣將來發展的問題，其實不完全是產業政策的問題，不完全是政策工具的問題，也不完全是我們要留什麼根的問題，更重要的是整個政治經濟結構的內部特質與外部特質必須同時考慮，否則的話，我們對產業政策的界定就沒有方向感。
　那麼我們如何提出跟自由經濟不一樣的概念？我想一個很重要的概念，就是國民經濟。產業政策應有的基本特質，是它一定以整個「社區」為主體，對這個主體有利的就是好，不利的就是不好，這樣我們的政策才會有定位的基礎。如果我們把目前台灣整個經濟當成一個「社區」來看，那麼在國際定位上，必須注意到兩個問題，就是，我們在整體的地緣政治上到底處在什麼地位，在地緣經濟上是處在什麼樣的地位。
　剛剛趙顧問也提到，現在的趨勢是一種區域化經濟現象，政治上則很明顯是後冷戰時期，所謂的後冷戰就是希望用經濟來代替政治關係，它對我們有什麼意義？我個人的看法是，從地緣政治來看，台灣剛好處於美日為主的海洋世界，以及以大陸和蘇聯為主的大陸世界之間。在冷戰時期，這個地緣位置的最大意義就是安全，所以我們有美援。後冷戰時期，這個地緣位置其實對航運和交通還是很重要，它剛好把東北亞和東南亞、海洋和大陸的關係作了一個連結。我們為什麼要發展亞太航運和交通，我想這個地緣政治上的地位是個關鍵。
　另外，由地緣經濟的角度來看，不管從資金、技術和巿場方面，我們其實都站在比較中介性的位置。在亞太區域有兩種主要力量在運作，一種是全球主義（globalism），主要以美、日為主；另一種是區域主義（regionalism），主要以東協為主。台灣剛好處在這中間，部份的全球主義和部份的區域主義會對我們有利。所以不論地緣政治或地緣經濟都好，如果要做國際定位，我覺得我們應該有比較開闊、全方位的經濟和政治政策。現在因為我們沒有正式的國際地位，經常必須用經濟的方式來替代政治。經濟上該怎麼做？我們有資金、技術、市場等籌碼，當然在運用時難免會受到政治關係的限制，不過仍可有所為。
　國內方面，目前的憲政改革如果沒有處理好，我不相信經濟部和經建會還有多大的能耐。除非憲政改革能夠把政治經濟上的結構大幅度地作比較符合事實的調整，政府的公權力、公信力、公能力絕對會衰退，民間也無法取而代之。因為民間與政治基本上的考慮就不一樣，資本家本來就沒有祖國，資本家之所以願意把有生機、有活力的根留在這裡，一定有他利益的考慮，如果要使他有祖國的考慮，那麼就要談政府和民間應該怎麼配合，怎麼在國民經濟或者整體性的概念裡面，讓政府和民間可以產生合作的基礎，這是一個關鍵。（林文玲、吳怡靜、張玉文、林美玲整理）