民營路上慢慢走

在台灣四十年經濟成功的發展過程中，公營事業無疑扮演著一個相當重要的角色，直到今天，仍然占有舉足輕重的地位。
　在此同時，公營事業開放民營的呼聲也時有所聞，但是，在可見的將來，公營事業民營化政策的實現，仍將有待時日。表面上，似乎只是執行問題，但實際上，政府以及社會上仍然有一種看法，認為公營事業有其存在的價值，或是，目前缺點不是不可克服的。只要有這種看法存在，執行就不易明快有力。因此，基本問題仍然在於公營事業的存在價值及其效益問題。
　
政策性任務
　
　由於台灣公營事業的存在，主要是基於歷史原因而非法定原因，因此，一般用以支持公營事業存在所舉的理由，多屬於下列一般性原因：
　•可抑制財富過分集中，緩和貧富懸殊現象；
　•從事民間不願或無力投資的事業，以主導經濟或產業發展；
　•藉由價格政策，協助穩定物價，或下游工業發展；
　•匡正「市場失靈」（market-failure）狀況，擔負企業社會責任，增進社會福祉；
　•吸收或維持員工雇用，避免發生失業問題。
　換言之，公營事業不再是單純經濟企業，而是政府的政策性工具，執行某種社會性或福利性任務。
　然則何以公營事業能夠擔當政策性任務而民營事業不能呢？其背後假定是：第一，公營事業不以營利為目的，而民營事業以營利為目的，後者與擔當政策性任務相牴觸；第二，公營事業受上級主管機關及民意代表監督，而民營事業則否，因此藉由這種監督，可保證公營事業努力達成政策性任務。
　然而事實狀況如何呢？公營事業是否帶來如此理想的結果呢？
　
全球民營化趨勢
　
　幾乎所有實行公營事業的國家，近年來都對公營事業的經營績效表現失望。依統計，自一九八○年至一九八七年九月為止，全世界高達五十餘國都採取公營事業民營化政策，其中包括經濟先進的英、法、日、西德、比、荷、丹麥、加拿大等國，也包括印度、巴西等亞非及拉丁美洲國家。而開放民營的事業，包括製造、電力、通訊、交通、金融、證券，甚至監獄都在內。以英國言，在柴契爾夫人執政的八年間，將十六家國營事業∼員工人數高達六十五萬人∼全部或部分開放民營；法國於一九八六年中宣布，五年內將六十六家國營事業開放民營；而日本近年來將電電公社、國鐵及日航開放民營，更是膾炙人口的事例。
　再以與台灣同時被稱為亞洲四小龍的韓國與新加坡而言，韓國於一九八七年八月成立「國公營企業民營化推動委員會」，通過計畫，將逐步開放浦項大鋼廠、國民銀行、中小企業銀行及韓國電力公社等，有七家完全開放民營，三家部分開放民營。新加坡政府擁有的淡馬錫握股公司自一九八五年底起將八家國營事業（包括星航）部分股權上市，預計十年內約有四十一家國營事業民營化。
　新加坡航空公司一向以經營績效良好著稱，在公營事業當中屬於罕見特例，這和新加坡政治清明，行政效率良好，而新航當局獲有不受政治干預的自主地位，有密切關係，這些條件在其他國家多不易做到。但是儘管如此，新政府仍然決定將開放民營，藉民股鞭策公司更加努力以追求更高經營績效。
　
公營事業致命傷
　
　對於開放民營後績效如何，英國財政部首席祕書曾於一九八六年十二月某次演講中提出英國電話等許多國營事業為例，他們在開放民營後，實際數字顯示無論在產量、盈利、資本投資等各方面，都有迥然不同的進步。
　為什麼一般而言，公民營事業在經營績效上會有如此顯著差異呢？有人歸咎國營事業主持者的任命具有酬庸性質，而不是根據他是否具有經營事業的能力。但是真正的問題卻是，即使具有能力經驗的人員，恐怕到了公營事業，也會感到一籌莫展，這是因為在公營事業制度下，根本無法依照企業正常方式經營，必須配合政策性任務。以台灣狀況而言，有下列具體事例：
　•台電必須以高於市價六○％的價格收購省產煤，又要以折扣價格供應軍用電或被認為是艱苦的工業廠家。
　•中油也要以較低油價供應漁船用柴油及軍用油。
　•台糖負有調節國內毛豬供需的責任，遇有市場供應不足時，台糖必須盡力供應，損失在所不惜，但若遇到市場過剩時，台糖又被限制毛豬不得內銷。
　•台肥必須吸收偏遠地區較高的供應成本。
　由於公營事業執行這類任務嚴重扭曲真正的經營績效，使得績效評估無法準確反映真實狀況。換言之，由於政策性任務與事業本身經營績效間的糾纏不清，造成公營事業的致命傷。
　多年來，鑒於公營事業經營績效不如理想，因此，無論政府主管機關，事業機構，或是專家學者，都大聲呼籲，公營事業應該採「企業化」的經營方式，以期提高經營效率及效能。
　
企業化淪為紙上談兵
　
　但是，什麼是「企業化」？似乎並沒有普遍接受的定義。有人自理論或觀念層次，認為公營事業的經營方式應比照民營事業，有較大的經營自主權，盡量減少主管機關及一般法令之干預或限制。從這個層次討論企業化，就是強調公營事業的自主地位，影響層面既深且廣。
　但若自實際作為上觀察，國營事業所追求的「企業化」，多屬於技術作業層次，偏重多種管理方法及技術的引進及推行，以及人員訓練加強等方面。
　但是，經驗顯示，除非公營事業獲有較大的經營自主權，否則僅在技術或作業層次努力，效果是十分有限的。以目標管理而言，如目標本身不明確∼政策和經營目標糾纏不清∼各層人員無參與決定機會，評估標準又不是依目標訂定，處處受上級或民意機關牽制，則所推行的目標管理，最後將淪為紙上談兵或徒具形式而已。又如計畫評核術用以掌握工程進度及資源調度，但在政府採購投標層層限制下，枉有計畫進度，也難以依照需要狀況機動調整。
　因此，所謂「企業化」的核心，應在追求事業較大「經營自主權」。有關這點，依國營事業管理法第四條：「國營事業應依照企業方式經營，以事業養事業，以事業發展事業……」，又依第六條：「國營事業除依法律有特別規定者外，應與同類民營事業有同等權利與義務。」就條文精神而言，國營事業不同於行政機關，似應獲有較大經營自主權，再者，絕大多數公營事業均採股份有限公司組織方式，依公司法，董事會及總經理也有一定權限，不必處處向股東或股東大會請示。如此，事業主持人更可放手經營其事業。
　
限制重重
　
　然而，在事實上，由於上述國營事業管理法及公司法不具特別法效力，使得國營事業尚受預算法、審計法及公務人員任用法等管轄，例如：
　•每年業務計畫及營業預算，必須呈送主管機關審核，並編入政府總預算，經行政院通過後，提出立法審議。預算法規定，事業單位不得於預算所定者外，動用公款，處分公有財物或為投資之行為。
　•年度營業決算，各項收支，由審計機關辦理事後審計。審計機關監督預算執行，核定收支命令，審核財務收支、稽查不法或不忠於職務之行為，並考核財務效能，及核定財務責任等。
　•國營事業之採購或營造，凡開標、比價、議價、決標、驗收在一定金額以上者，必須公告招標辦理，並以在底價以內之最低標作為得標原則。
　•國營事業人事管理，適用公務員任用法、公務員服務法之部分規定。用人之考試、甄審及考績辦法，由行政院會同考試院訂定；各機關人員之薪給，人員出國訓練計畫，報請行政院核定施行。
　以上所列，只是國營事業在經營上所受限制中之犖犖大者。這些規定的背後精神，主要是基於防弊目的，因此，對於事業經營構成極大限制作用。其不利影響尤甚於前所提出的政策性任務∼至少，後者是可辨認的，甚至是可估計的，而這些限制卻使主持者感到成敗非他所能控制，以至於失去鬥志與責任感，這種損失是無形的和難以估計的。
　
修改法令難上加難
　
　經營自主權對於事業經營績效的重要性，可以中鋼公司為例加以說明。在經濟部所屬國營事業中，中鋼代表一個極成功的公營事業，其經營效能及生產力在世界上各大鋼廠中名列前茅。探究其成功原因，除了外在有利因素外，最重要的，是中鋼成立之後本擬由民間經營，其後雖改由國營，但政府對於中鋼監督訂有特殊管理辦法，在計畫、預算、審計、採購、營繕及人事各方面，都賦予較大幅度的授權。譬如中鋼含副總經理在內之以下人員，明定不具公務員身分，其延聘、進退、訓練、陞遷、獎懲及待遇等，公司均可相當做主，此為其他國公營事業所無。但也由於這個緣故，有人深表憂慮，如果中鋼今後未能保持這種自主地位，則目前良好經營績效，是否仍能保持，恐將大有疑問。
　由於中鋼公司的成功事例，使國營事業及其主管機關積極為事業單位爭取較大的經營自主權。所採途徑就是透過國營事業管理法的修訂，在草案中增加某些自主條文，並使本法具有特別法地位，藉以排除其他法令的適用。但是國營事業管理法的修訂，歷經三十年波折，至今仍未獲定案，展望前途，能夠依照理想而獲通過的機會並不大。
　何況，依今日管理需要，國營事業管理法能否修正到一種程度，足以容納各事業間的特殊狀況，也是有問題的。基本上，一條鞭的管理或監督不可能適應下列狀況：
　•獨占與非獨占性質
　•政策性與非政策性目的
　•不同發展階段
　•是否準備開放民營及其準備階段
　要依不同性質、目的、階段分別訂定管理辦法，更是超過目前修訂的幅度，可說是難上加難。因此，剩下來的，恐怕也只有走向民營化一途了。
　
政府不敢輕易放手
　
　綜觀台灣公營事業，無論其存在或發展，主要是由事實情勢所決定。在經濟發展初期，民間力量薄弱，無力擔負各種重大建設任務，由政府透過國營事業，以打下工業以及基本建設基礎，是唯一可行的途徑。因此，經營績效並非最重要的考慮因素。
　然而，隨著台灣三、四十年來政治與經濟情勢的改變，民間力量有凌駕政府之勢，無論在那一領域均要爭取更寬廣的活動空間，自然包括原歸公營事業占據的經濟活動領域。在這情勢下，民間企業所提出的理由，即在於民營事業在經營績效方面所掌握的優勢。同時，舉世各國風起雲湧的民營化浪潮，更助長這種聲勢。
　在政府方面，基於事實情勢的考慮，要堅持公營事業，在法律基礎上並不堅實；要求公營事業企業化，在現有架構下，已證明是徒勞無功；經由修改國營事業管理法，以爭取公營事業經營自主權，曠時日久，也未必能達到所期望的目的，所以採取公營事業民營化也是順理成章之事。
　但是，這一政策的實現，恐將需要相當時日。因為民營化將影響現有權力結構與利益分配；在政府本身，將失去可直接運用的政策工具；在民意代表，將失去原有的干預機會及影響力；在員工，深恐失去原有的工作安全感；對新興的工會分子，向公營事業提出要求，比向民間企業要求阻力為小；再者，由誰承接經營，也是令政府不敢輕易放手的考慮因素。由於這些實際因素的阻撓，相信公營事業民營化的實際進行步驟，將是緩進的和曲折的。
　也許，採取漸進與妥協的作法，正是台灣今日走向多元化與民主化過程中所表現的一種特色。（作者為台大管理學院院長）_