政府到底有多窮？ — 財政赤字哪裡來

政府財政吃緊，少說也有三年了，今年三、四月間，國庫調度更是焦頭爛額，一度瀕臨「跳票」的邊緣。
這回導火線在於綜合所得稅申報由三月延至五月。稅收繳庫順延，而政府預定的支出已花了七、八成，但是年度才過三分之一，依法用於短期調度的國庫券，已經發行兩千兩百多億元，逼近公共債務法兩千四百億元的上限（政府舉債不得超過當年度預算一五％的上限，九十二年度歲出一兆六千億）。
儘管國庫帳面上有兩千多億元的歲計剩餘，卻動支不得。原來這是以往年度通過、但賣不出的國營事業釋股預算，猶如企業應收帳款，帳面上好看罷了。
為救燃眉之急，國庫只好協調中央銀行，將原定下半年度兩百多億元繳庫的盈餘，提前撥入，國庫才免於跳票危機。
此時，主計長劉三錡下達全面加緊執行國營事業出售股票的指令。顧不得立法院原來通過每股六十元的釋股預算，七月間中華電信以每股五十元的價格完成釋股，六百多億元釋股收入進入國庫。
隨後中鋼、台積電海外釋股收入陸續進帳，讓緊繃的國庫，喘口氣，暫離公債法舉債一五％的鋼索。
國庫窘迫已經不是頭一次。民國八十一、二年間由於行政院長郝伯村的六年國建計劃規模太大，政府年度赤字首次超兩千億元，多年盈餘的財政收支，從此開始出現巨幅赤字。
接任的行政院長連戰立即要求主計處與財政部進行撙節支出，並制定「公共債務法」，明定政府當年度舉債不可超過歲出總預算的一五％，累積債務不得超過前三年國民生產毛額四○％，地方政府為八％，以維持國家財政紀律。經過三年嚴格執行，八十七年度國庫出現六百億元盈餘，但是一年後國庫又開始債台高築。

政治人物破壞財政紀律

政治人物破壞財政紀律，是這回政府赤字加劇的元兇。
八十八年最高當局決定以降低金融業營業稅補貼銀行呆帳的同時，卻未依法取得相對財源彌補稅收損失，使當年度減少五百億元歲收。一位財政學者說，加上李前總統提出的兩稅合一政策，使營利事業所得稅形同虛設，國庫損傷更形慘重。
就在收入相對減縮的同時，政府凍省，中央接手省府八千多億的債務，再加上九二一震災八百億公債，台灣省糧食平準基金，債務未償餘額衝上兩兆五千億元，嚴重影響政府施政的資源。
政黨輪替後，陳水扁總統扛著「四年不加稅」的大旗，與減稅頻仍（土地增值稅減半徵收等），再加上陸續兌現老人年金在內等多項社會福利的政治支票，近三年來迭以追加預算與特別預算的例外規定，打破公共債務法年度舉債不超過歲出一五％的上限規定。
根據統計，三年內政府舉債共計九七二八億元，平均每年三二四二億，財政赤字約佔GNP三％，已超過歐盟整合上限。

預算政策粗糙多變

為了突破公共債務法舉債上限，運用追加預算以擴大支出規模，是過去三年行政院的例行。
九十年度總預算通過不久，立法院還在審國營事業預算時，行政院就於三月間提出擴大內需預算的八百億追加案。
在中央政府單位工作多年的會計主管說，追加預算裡面多是小型工程款，找不到明細，很像選舉綁樁。他記得十年前六年國建相關預算、追加預算，不但有評估報告、哪一號公路、路段、執行單位、效益都詳細列出。現在的追加預算，編列十分粗糙，或是刻意模糊，他們只能在預算書上看到「建設支出」，卻找不到細目，「也不知道用在哪裡？」這位官員提出專業的質疑說。
用追加預算突破舉債上限，仍不足以因應歲出增加的需求，行政院只好以「擴張收入」——超額預估稅收、國庫釋股收入的方法因應，編一個虛胖的收入。
行政院九十一年度送到立法院的預算，就被刪掉八百億元歲入，並要求行政部門自行調減歲出規模。
即使刪除八百億，當年度說課收入還是短收五八四億元，可見虛列的情形有多嚴重！九十一年十二月底不得不辦理追加預算四九○億元，以為支付國債利息所需。
追加預算的手法延續至今年初，九十二年總預算還在審查，行政院就提出七百億元的「擴大公共建設振興經濟暫行條例」，其中舉債四二三億，列入追加預算，不受公債法一五％舉債限制。
這項的七百多億元計劃，僅八十頁的預算表，有許多部門的追加預算，比原來正常的公務預算還來的大；例如文建會管轄的文化傳播業務，原預算一億五百萬元，追加十三億三千萬元，達十二倍之多。其中的項目含都市加強圖書館相關經費，皆屬教育部業務，與文建會職掌無關。
「編制時間匆促，僅有簡單的說明，計劃內容及預期成果、計劃的變更、成本效益分析等均付闕如，預算編列極為粗糙，」是立法院預算中心針對七百億擴大建設、擴大就業方案追加預算的評估報告。
行政院主計長劉三錡承認，這次追加是要各單位把一年內可執行的先報上來，時間上很急，目的是讓高失業率能夠很快緩下來。
學者出身的專業立委李桐豪生氣地說，行政院的心態，就是先搶預算，做調度之用，完全不顧舉債負擔的後果。

先搶錢再盤算

目前先搶預算再慢慢花的心態，是財政技術官僚心中最大的痛。
九二一震災一千億元特別預算，九十年度國庫發行公債七百億元，但經費需求不到一六○億，立法院的評估報告就明白指出，「有違政府理財原則，徒增國庫利息負擔。」
SARS的五百億特別預算舉債四三○億，在立法委員的追逼下，八月中旬主計處才公布國庫撥款一三九億元、實際核銷八九億元。
這些花大錢舉債的特別預算、追加預算效果何在？
九二一重建經費前後有二一二三億元，遠遠超過日本阪神大地震。到七月份執行率近七四％，九二一重建基金執行長郭瑤琪說，因計劃涉及地方政府四級單位、層層相扣，事實上整體震災面積要比阪神大。她說，南投許多鄉鎮的情況要比震前好許多。
但實際走訪卻看到，震央的南投縣，囿於地方財政，全縣適用低收入戶每月最高七千元不等的補助者，才七千多戶，甚至還有中學生買不起制服。
「真不知政府的資源究竟用到哪裡？」前伊甸基金會南投服務中心主任周淑禎說。
政府執行力遭詬病，並未因政黨輪替而有所改善。行政院主計處的報告中就指出：八十八年起，政府為振興經濟所提的追加預算政府支出對經濟成長的貢獻度均為負數，最低時達負○．二六％，也就是政府支出一元，只有不到三毛錢的效果。顯示政府所提擴大支出方案，因為執行方式偏差、效率不彰，不但未能達成原預期的效果，甚至是負向貢獻。

開支票換選票

「追加預算與特別預算，是在重大事故經費超過法定預算時，但是最近送來的案子，都是平常公務預算的業務，」一位在國庫單位工作二十年的中階主管說。尤其是國庫已經乾涸，追加預算與特別預算幾乎全靠舉債，「錢要花在刀口上，」她指著被立法院形容為預算編列過於簡陋的「擴大建設方案」說。
預算是施政的體現，執政黨長於選戰、短線效益操作、口號化施政風格，成為過去三年預算的負擔。
為實現陳水扁總統「三三三」競選諾言中，年滿六十五歲的老人，每個月發三千元敬老津貼，九十一年度政府社福支出就增加兩百億，九月份提送立法院審查的九十三年度中央政府總預算案，社會福利支出高達二八五六億元，佔歲出總額的一七．七％，已經凌駕佔預算比例的一五．四％、二四七九億元的經建支出，「哪裡還有資源拚經濟？」一位行政院的官員私下憂心地說。
最讓財經技術官僚擔心的是，許多規模龐大的計劃，事先並未經過詳實的規劃，例如老人津貼全是著眼短期，沒有安養體系的建制，都是看不到未來的支出。
一位曾經任職職訓局的主管說說，兩百億元的擴大就業，都是勞務性的臨時工，並沒有根據國家經建需求、從就業、轉業的職訓著手。反觀負責青年創業、就業的青輔會經費快速萎縮，從八十九年度佔中央總預算○．○七％，到九十二年度僅達○．○三％。而勞委會職訓局一年才一千八百萬的訓練業務經費，九十三年度反而萎縮三百多萬元。
「給魚吃，不給釣竿」的短線思惟，埋下「錢去了無痕」財政赤字的陰霾。
一位行政院高層官員私下表示，執政黨習於用選舉手法大開國庫支票換取選票，不能整合政府部門既有的行政系統與技術官僚，建立有國家願景的長期紮根施政。加上對舊有體系的不信任，更加深國家資源嚴重浪費與施政成本。
篤信凱因斯經濟學派——用公共支出帶動經濟的執政黨，最近又忙著把游錫o院長「二○○八國家計劃」的口號與前經建會主委陳博志「三年三千億」的用政府支出帶動經濟的主張，合為「五年五千億」的方案，預計在一、兩個月內，以特別預算的方式送交立法院審議。
根據預算法的編列程序，必須先定施政計劃、再編列預算需求；但過去三年來，許多以百億計的預算案，都是先有預算額度再編計劃。
行政院公共工程委員會主委郭瑤琪說，「這是因為財政不充裕，必須先顧及餅有多大。」
但是許多技術官僚卻不同意這樣說法。「從來沒有看過預算這樣編制的，以前任何重大計劃，會由經建會根據國家發展與資源使用，仔細審核，」一位參與過政府多項重大計劃的資深經建主管說，上千億規模的大計劃若倉促提出，欠缺詳實規劃，執行力與效果都大打折扣。
執政經驗有限，內閣變動連連，已損及效率與時間。一位前國科會主委指出，過去三年內閣換了四十位首長，許多首長都是邊做邊學，執政能力不足，效果有限，自然加深國庫負擔。

債滾債　六十年後才還清

隨著過去三年政府舉債急遽增加，政府累積債務已衝破三兆兩千億。根據立法院統計，近三年通過舉債九七四二億元，扣除還債部份，每年平均新增債務一九一四億元。僅利息支出一年一千五百億，還本一千八百億，本息加總佔政府歲出兩成以上，已經超過經濟發展支出。以現在每年五％債務還本的速度，估計要六十年才能還清。
儘管短時間，執政黨利用特別預算、追加預算可以避掉公債法當年度一五％的限制，但仍累積在政府的債務上，不能不還。
七月底政府各級政府債務餘額累積超過三兆三千五百多億元，佔前三年GNP平均數三四．一八％，國債的攀升的速度遠遠高於經濟發展。是否產生資金排擠效果，已經讓經濟學家憂慮。
立法委員劉憶如說，政府舉債不是問題，而是台灣過去三年舉債增加太快，而經濟規模卻相對萎縮，顯示政府舉債並沒有發揮帶動經濟的效果。
前世界銀行資深經濟學者華而誠說，中國的興起就在於經濟力，曾帶領台灣創造經濟奇蹟的政治強人蔣經國，主政期間先後主持過八十七次財經會談，授權專業菁英，達成均富的國家發展願景。
國家財政首重發展方向與執行力。主計處副主計長許璋瑤指出，與國家發展有關的公共工程計劃，就算借錢也要做，重點在於清楚的藍圖與規劃，才能帶動國家發展。
經過十多年解嚴的民主洗禮後，政黨輪替後的政府，亟需政治風範來營造部門的互信。讓擁有豐富經驗的資深文官，不必因為「選邊站」而增加許多無謂的成本。