台灣經濟國策在那裏？

三月上旬舉行的第三屆全國經濟會議，凝聚產官學共識，形成台灣整體產業政策的企圖心相當明顯，然而產業界人士卻似乎並不熱衷，頻頻步出會場，三五成群在走廊輕鬆談笑，無視場內立委、官員和學者之間的滔滔雄辯。
　然而，不見火光和硝煙的經濟戰爭正逼向台灣。各種版本的「贏的策略」更在歐、亞、美三洲各國間推出、行動。
　在競爭力的大前提下，歐洲十二國構築的單一巿場正將在今年底登場；貿易壁壘逐漸在美國、加拿大和墨西哥的外圍成型；而台灣近鄰，腳步向來落後台灣一截的東南亞國協要發展自己的貿易集團，新加坡、馬來西亞或香港更針對大環境變化，積極推動本身的經濟政策。
　連自由巿場經濟的旗艦––美國，都在日本競爭力的催逼與國內失業率暴增的狀況下，不得不由布希出面重新召開「競爭力委員會」，商討制定美國的「產業政策」。
　相對於別人以產業政策做競爭、台灣有沒有產官學一體的產業政策？好像有？
　
產業升級

　攤開經濟部各級主管在立法院的報告與答辯，這個全國產業的主導單位似乎擁有因應大環境、大趨勢、項目繁多的產業政策︰重返國際社會、加入關稅暨貿易總協定（ＧＡＴＴ）、維持公平競爭環境、促進產業升級、平衡中日貿易逆差、發展六十六項關鍵零組件、推動十大新興工業……。
　然而拋開口號和形式，一大串的產業政策似乎並未對產業競爭力的提升產生實質效果。
　例如，儘管政府每年投下二、三百億科技預算，發展技術，但是因為目標太多（十大新興工業、六十六項關鍵性零組件），技術開發能力成效並不顯著，反任由日韓將距離拉大（表一、二）。
　「關鍵在研發資源是有限的，」工程師背景、性格的ＨＰ惠普科技總經理黃河明提醒，「目標模糊，等於把會生金蛋的雞殺掉。」
　同樣的，相對於經濟部大力推動產業升級、大環境中節節升高的工資、土地和匯率的成本卻使製造業獲利率逐年下降。近年來，國內製造業比例雖然在資訊電子領軍下的技術密集工業快速成長下，形成輕、重、石化工業三足鼎立局面，但是被稱為產業火車頭的重工業，獲利率卻在三者當中居末位（表三、五）。
　
貿易帶產業

　產業政策不明確，又像遊戲規則不清楚，引起運動場上一片混亂。
　譬如，官員們雖然口徑一致強調，沒有製造業就沒有經濟，但是在沒有實質政策的導引下，基礎不實的服務業過去五年猛然抬頭，以製造業為主的工業相對萎縮近四•五個百分點。
　官員普遍存在傳統工業不具競爭力、聽任外流結果，終於形成當年打下電視機王國成績，產值佔資訊電子業一成以上的家電業，因為沒有持續在原有根基上發展更上一層樓的技術，因此形成今年二月有廠商跨海赴大陸尋求高畫質電視（ＨＤＴＶ）技術合作的諷刺。
　去年，平衡中日貿易逆差成為產業的熱門話題時，有些官員樂觀指稱，透過貿易帶動產業，「也是一種產業政策。」
　於是，經濟部一口氣新訂汽車、家電兩大產業產品回銷日本規定，期許逐年提高對日回銷比例下，逐漸拉近台灣產業與日本貿易的平衡點。
　但是產業界對這種以「貿易」帶動「產業自主」的政策效果，質疑的態度卻遠大於掌聲。「回銷日本不只要看台灣產品的價格競爭力，」石化工會理事長、前經濟部次長徐國安提醒，「品質、供貨時效都是目前產品輸日的瓶頸。」
　「當年政府也訂汽車自製率七○％的條件，結果如何？」生產冷氣機壓縮機的瑞智精密副總經理吳梅寶反問︰「整個政策應有的具體規劃、步驟、執行和監視措施在那？」
　
學習通產省
　
　有人認為產業政策不明，是過去幾年來，整個台灣大步自由化、國際化的結果，但政大公企中心副主任吳思華教授卻指出，產業政策與自由化之間應無衝突，「民間與政府確立產業發展的方向，政府再努力把環境弄好，就是產業政策。」
　近來，公開宣稱經濟部將學習日本通產省的經濟部長蕭萬長更指出︰政府將扮演畫藍圖的人，提供民間依循的方向。
　「目前經濟部組織修定方向，」蕭萬長在接受天下雜誌採訪時指出，「產業政策要由產業政策單位、產業技術要由產業技術單位，全盤檢討過去目標模糊的產業政策。」
　儘管如此，一位觀察者提醒︰「目前產業政策的問題，不只出在目標模糊，更是出在經濟部決策系統混亂，資源分散。」在台灣，形成產業政策的條件︰從正式立法、政務官做政策性宣示，到事務官的工作重點，甚至預算配置，事實上是各有各的方向。
　這種產業政策資源分散，明顯表現在經濟部各層級的動作上。相對於近兩年經濟部長蕭萬長折衝國際經貿舞台，政務次長江丙坤專注中日貿易逆差、執行單位如工業局卻忙於規劃新興工業區，解決石化業土地問題，而中小企業處又花下七成精力為中小企業「紓困」。
　
組織功能重疊

　「每人想法不一致，卻又各擁一部份資源，結果就不易發揮整體一致的合作效果，」研究產業政策與企業策略關聯性的吳思華指出。
　政策效果的喪失，更來自經濟部內部組織複雜，功能重疊。以近三年工業政策推動的預算分配為例，工業局雖然負有策劃政策，督導執行的任務，主要經費卻落到主管產業技術的科技顧問室和財團法人工研院手中（表四）。
　主管全國九五％製造業的中小企業處，更因從技術到融資等政策性工具已被其他單位攫取，「必須轉變角色，改當協調者，」剛由科技顧問室主任調任中小企業處長的施顏祥，提出他「進入狀況」後的第一個心得。
　「有人把工業局比成ＭＩＴＩ（日本通產省），但工業局在人力和資源都不夠，」最近剛由工業局長升任經濟部常務次長主管工業的楊世緘坦承，相對於ＭＩＴＩ下轄五個局，單單東京都就有近一千五百人的規模，工業局不到三百人，四十多億元的預算，「簡直不成比例。」
　而工業局和科技顧問室雙頭馬車的結果，直接影響就是經濟部本身對產業發展的態度不一。例如，兩年前，國內廠商出資，工研院協助下，國人自立走出冷氣機壓縮機的技術。但是籌組公司時，卻又冒出工業局赴日本引來東芝精密在台設廠生產冷氣機壓縮機的予盾。「關鍵在工業局注重技術成果的移轉，技術產生不是它的任務，」一名經濟部高級官員分析。
　
一窩蜂行動

　而當去年總統、行政院長去年相繼表示，對中日貿易逆差問題的關切後，除了江丙坤次長，當時工業局長楊世緘紛紛赴日邀請日商來華，就連原本執行貿易活動的外貿協會也喊出產業聯盟的口號，把到國外找技術當成貿協當前首要任務。上個月並且宣布「洽談中外技術合作案四百件，合作成功四十一件」成績。
　「他們模糊了技術移轉的意義，」一名不滿貿協「搶功」的經濟部官員指出。他表示，產業技術最困難的部份就在商品化階段，相對於台灣想買都買不到，「豈是兩邊貿易就能獲得。」
　上層決策無法下達，組織功能又無法發揮，導致遇到事情一窩蜂；但是碰到該有決策，各級單位的觀望卻又勝於負責任。
　液晶顯示器（ＬＣＤ）技術移轉的過程一波三折，即是經濟部有關單位惟恐背負「圖利他人」的罪名而顯得決策失靈的例子。
　
圖利他人
　
　應用在筆記型電腦和高畫質電視的液晶顯示器製造技術，由於攸關台灣資訊和消費性電子兩大產業未來競爭力，一直是有關部會急欲擺脫日本控制，技術自主的關鍵零組件項目，雖然國內已有聯華電子和碧悠電子兩家廠商已做小規模投資，但由於工研院隨後引來有興趣在華投資設廠的荷蘭飛利浦，而飛利浦又要求中華民國政府補償十五億元的先前研發經費，這項被視為近年來國內最大電子科技投資計劃，因為「圖利飛利浦」的顧慮而頓時叫停。據了解案情的經濟部官員指稱，飛利浦合作案涉及還沒有看到公司就提但書，政府如果點頭，豈不要給其他廠商相同待遇，「那一個政府官員敢做這樣的建議與決策？」
　相對於官員的保守，產品受限日貨供應的下游廠商卻感不耐，「政府的擔當，不正表現在看長期、圖利產業上面嗎？」一名資訊電子業者反駁。
　事實上，這種產業政策各有解釋，執行態度各有不同的情形，直接影響到的就是產業界面對投資時，必須面對「風險無法評估」的不確定性。
　產品以ＡＢＳ（一種製造電腦、電話、家電外殼的塑膠材料）為主的國喬石化，為了追求產品升級，著手發展更高層次的耐燃性ＡＢＳ，結果卻發現進口耐燃性ＡＢＳ製程的耐燃劑的關稅（五％），竟然遠比直接進口耐燃ＡＢＳ材料（三％）還高。
　
大陸部份留白
　
　「我們找官員問原因，他們說耐燃劑是高附加價值特用化學品，因此鼓勵在國內生產，」旅美學人歸國的國喬石化總經理吳丁凱啼笑皆非的說。
　同樣的，被列為是十大新興工業項目的工程塑膠，雖然是政府考慮石化業升級的重點產品，但是進口原料的關稅高出成品一倍以上，投資業者不但一生產就遭遇進口貨降價打擊，外銷又碰到對方高關稅障礙，「我們不要求保護，但至少給我們公平競爭的機會，」眼見數億投資陷入殺價競爭的惡性循環，南亞塑膠經理王文洋說。
　除此而外，整個大環境的變化，更使得傳統由上而下的產業政策難以運作。
　例如，大陸巿場「意外」出現，相對造成經濟部在產業政策的經濟原則和政治立場上形成兩難。過去五年間，台灣以中小企業為先鋒的產業大軍一窩蜂湧入大陸投資設廠，民間資金大量移出，「相對抵消在台灣升級或發展高科技的投資，」四年來一直推動國內高科技創業投資的建邦顧問董事長胡定華觀察。
　而經濟部先開放赴大陸間接投資項目，再開放部份半成品進口，三月間對大陸投資態度更隨普騰、西陵等廠商赴大陸、台商在海南島遇害等事件而陰晴不定，「產業政策等於追著兩岸關係走，」一名國民黨系報紙的資深財經記者指出。
　然而了解政壇上層運作的人士也為經濟部叫屈，「兩岸關係上，前有國統綱領規範，後有陸委會節制，經濟部自然在產業政策大陸項目中留白，」三月多雨的清晨，坐在人員尚未到齊的會議室，一名產諮會顧問解釋。
　
本位主義
　
　要舉起產業政策的大劍，經濟部不但受阻於政治立場，更因政府各部會間的本位主義和民意代表牽制，變得滯礙難舞。
　例如，近年來環保問題由環保署把關，勞工問題有勞委會撐腰，匯率控制在中央銀行手中，工業區土地徵收又涉及地方政府配合，眼見財政部為確保國家稅源，緩議對企業資金累積有益的兩稅合一案，一名經濟部局長級官員不禁搖頭︰「經濟部手上剩下的工具也不多了。」
　事實上，就連攸關產業競爭力的進出口關稅稅率，一旦送進立法院，也只有任憑立委砍殺。去年，被列為關鍵性零組件的冷氣機壓縮機，雖然國內已有東芝精密和瑞智精密兩家廠商開始生產，但因立院關稅審查時和進口汽車項目排在一起，在立委對汽車進口自由化的刻板印象下，連帶的使冷氣機壓縮機的進口關稅因勢而降，完全失去在國內生產的意義。
　產業政策的失靈，更重要的結構性因素是，產業和政府互動模式有了全然一新的變化。
　國策顧問，前經濟部長李達海指出，台灣產業發展，從民國四十年代尹仲容以進口替代扶植紡織，石化工業開始，五十年代有中鋼帶起機械材料產業，七十年代聯華電子提升資訊電子工業等幾個重要里程。
　在工業圈數十年，對於中鋼起初規劃民營再改國營，政府協助工研院發展積體電路，成立聯華電子的情形，李達海印象深刻指出︰「往往民間做不來的事，政府接手做。」
　
另有標的

　　十年來產業界的規模日益壯大，連帶也發展出本身方向，而非像過去一樣一味地依循政府政策行動。例如，兩年前工研院為提升國內積體電路工業的技術，鉅資發展次微米計劃，但由政府一手培養的積體電路產業卻反應冷淡，整個計劃只吸引到聯華電子和台灣積體電路兩家廠商加入。關鍵在於次微米計劃主要針對積體電路中記憶體製程技術，而與記憶體較無關的企業，便會另尋投資標的。
　「華邦的方向是通訊等其他領域的積體電路，為什麼要參加？」一開始加入次微米計劃，隨後又退出的華邦電子總經理楊丁元解釋。然而相對於退出次微米計劃，華邦電子最近投資兩千萬元在工研院的高功能無線電話計劃，並且積極參與先期的研發工作，「因為與公司發展方向有關。」
　積體電路的大投資、高風險，更使得業者視大陸巿場為降低產品開發風險的契機，無視政府在兩岸高科技交流的保守，一家接一家赴大陸做生意。「有了大陸巿場，台灣產品至少減輕立即在美、日巿場，直接和國外大廠硬拚風險，」一位不諱言赴大陸銷售的積體電路業者分析。
　一位年輕企業家更急切呼籲︰民間企業家在學歷、訓練上，並不遜於政府首長，且更有巿場實戰經驗，「政府產業決策，為何不聽聽業界看法？」
　這也點出目前經濟部的新課題︰需要產業政策以確保台灣競爭優勢，在產業政策制定上更需要結合產業界共識、配合與行動。
　要解決，企管學者李仁芳指出，首先就要改善「目前產官學三方溝通很爛」的現象，「至少要培養相同的語言。」
　
修改決策流程
　
　在他的「厚基組織」理論研究中，李仁芳指出，日本通產省的產業政策成功，不僅是挑選產品的對錯與否，更在產官學在溝通與相互學習的能力強，修正速度快，「他們不是不犯錯，而是犯比較少錯誤。」
　這樣的觀點，隱然也在經濟部自我調整的動作中浮現。過去一年中，經濟部陸續引進廠商組織產諮會，甚至修改產業技術決策流程，以提高產官學研的共識。儘管產業界迭有抱怨議題由政府交下，而非產業本身提出，但是「官商溝通的管道已經開始了，」一名產諮會的業界代表指出。
　然而，在新一波經濟戰爭滾滾襲來同時，台灣產官學研的共識與動作都必須加快，發揮團隊分工效果的產業政策更需要加快呈現。
　畢竟，在一場整體競爭力的戰爭中，「偉大的是組織，而非個人，」一名管理學者提醒。