經濟應自由化與國際化 — 因為我們別無選擇

行政院俞國華院長於今年六月在其就職後不久，即公開宣佈台灣經濟應走向自由化與國際化的政策，我立表支持。事實上，在前幾年，我就體認到台灣經濟如果不走向自由化與國際化，不僅經濟發展將遭遇嚴重困難、難有前途，即整個國家前途亦將受到影響。所以有如此看法，不是根據什麼學說理論，而是基於當前國家的需要。

勻出一部分資源

　自從民國四十二年我參加政府的經濟工作起，即長期的注視台灣經濟情勢的推移，及整個國家的需要，而提出各種不同的政策主張，從不受一家一派學說之影響，亦從不受短期現實環境之侷束，較之一般政府官員及社會人士大約要多看許多年，亦因此而受到學術界與政府官員的譏誚。
　例如，遠在民國四十年代末期，我即主張國家要勻出一部分資源發展重工業，也就是現在所稱的資本及技術較為密集的工業，而且主張甚堅，並提出由民間普遍發展的辦法。在當時資本及技術兩皆缺乏，勞力多而低廉的情形下，提出這種主張無異是一個 笑話，所以立即遭遇到海外經濟學人與國內主持經濟發展有關官員的反對。他們那時正聯合提倡台灣應發展手工業及其他勞力密集的工業，美援安全公署也同意他們的主張，認為台灣最有資格發展這類工業。
　以我對台灣經濟的密切觀察與接觸，以我的經濟理論的背景，我豈有不知道台灣勞力多、資本及技術缺乏，適於發展手工業及勞力密集工業之理 ，然而仍然主張發展需要大量資本及技術的重工業者，實在是基於以下的看法：
　一、就經濟發展的理論來說，經濟發展是可以躐等的，不一定要循序漸進；而所謂比較利益的條件是可以用政策來製造的，不一定要受現實條件的約束。一個落後的國家如果要在一定的時間內趕上進步的國家，除了躐等以外，別無其他途徑。但躐等必須要能忍受躐等的挫折與痛苦。假如在當時以一部分資源來嘗試重工業，也許會受到許多挫折與犧牲，甚至為人所取笑，但一旦成功，我們便躍進了一大段。日俄兩國發展的歷史都可作為我們的借鑑。
就國防需要來說，早在一九五八年，我已在外國報紙上讀到中共發展原子彈的報導，我也知道中共在走蘇俄的老路線，在全力發展以國防工業為核心的重工業。展望國家處境，我們必須要建立我們自己的國防工業不可。試看歐洲的許多小國，如比利時、荷蘭、瑞典（較大），都可發展良好的國防工業，他們能，我們也能。即使明知發展這類工業不經濟，我們為了國家的安全，也要忍受這種不經濟。
我的主張完全沒有受到有關方面的注意，政府也從未建立一套有效的發展重工業的政策與制度，一直到今天仍然還是沒有建立，雖然朝野上下都知道非發展重工業不足以圖存。而現在要想發展重工業，其困難已千百倍於彼時，因為任何重要點的技術都被封鎖了，儘管現在有錢，有錢無處使有什麼用。今昔對照，感慨萬千。

強有力的政府

　在落後國家加速經濟發展，以趕上進步國家而獲得成功的，近百年中有兩個顯例：一個是蘇俄；一個是日本。蘇俄是一個極端獨裁的國家，其用以加速經濟發展的手段又極為專橫殘酷，非我們所能接受。因此我一心嚮往日本的模式–在民主政治、自由經濟的大前提下，政府強力領導的模式。這也是一種封閉式的模式，即是不容許外人進入，也頗適合於民族主義高漲的落後國家。我曾經研讀過日本
經濟發展的歷史，收集過日本現代發展的資料，也瞭解一點日本發展的策略，並經常與台灣的政治經濟情況對照，比較分析日本策略移植到我國的可能性。
　在我將日本的發展策略與台灣對照的當中，我發現日本模式成功的一個關鍵因素，那就是日本有一個強有力的政府，一般對這個政府官員的能力評價並不很高，但是守法、盡職、廉潔而且具有權威。要採用日本模式，先得要具備這樣一個政府。
　因此在構思加速台灣經濟發展，建立現代經濟體系的藍圖中–台灣經濟發展之路，第一個要提出來改革的，不是經濟，而是行政。要先建立完善的文官制度，徹底淘汰更換那些貪污或缺少現代知識的公務員，形成一個有效率的行政體系，強力力的領導經濟與整個國家的現代化。
　民國五十九年初，我奉命返國工作，欣然就道，以為可以一展使台灣現代化的抱負。是年三月，奉派去日、韓兩國考察，尤其興奮。我在聯合國服務期間，曾經去韓國考察過它的經濟，估量過它的出口潛力，它採用的是日本模式，實在無須再看。重要的是日本。如在前面說過的，我從紙面上對日本經濟已有相當瞭解，特別是在聯合國工作期間，我從不放過經過我手有關日本經濟發展的片紙隻字。

「考察團」做法

　但是我對日本的經濟發展制度及執行政策的技術細節卻一無所知，也找不到適當的英文資料可供閱讀。在接到去日本考察的命令後，心中大喜，認為可以利用機會去瞭解這些細節及收集重要的資料。
　不幸，這一舉動為人所反對。最後，只有我與李登輝先生兩人成行，一個考察工業，一個考察農業，回來寫了一個報告，虛應故事一番。那時我國派往日本的考察團多如過江之鯽，都是與日本有關官員會晤一下，拿一 些日本的宣傳資料，在日本逗留三、兩週，買些日本貨品，觀光一下名勝古蹟，然後回國寫一篇毫無意義的報告，算是交差了事。不幸我不能與眾不同，環境迫使我與那些「考察團」
同一作法，實在與我的個性不合，真是窩囊，然而對照目前的局勢想起來，當時未能詳細研究日本，實在是一大損失。
　其實，除致力瞭解日本外，我一直都注意各國經濟發展的情形，在民國四十六年及五十年兩次赴美研究經濟發展問題，我都廣事收集有關資料，特別是關於制度及政策方面的。自民國五十六年至五十九年的三年期間，我在聯合國亞洲暨遠東經濟委員會工作，更是利用機會搜遍了該會的資料儲存室。
　聯合國不斷聘請世界一流專家研究有關經濟發展問題，撰寫報告，也不斷舉行會議，由參加會議的專家提出論文。因此資料特多而水準甚高，舉凡我們能能遭遇到或能想到的問題，幾乎都有資料。在我奉命回國時，除了帶回大批資料外，我的頭腦中已儲存了約有二十個左右台灣經濟現代化必須要解決的問題。

我的計劃

　我的計劃是能夠擔任經合會的委員，由該會在一億多的年輕費中勻出五百萬元，聘用二十名左右的專家，利用該會的設備，成立一個研究小組，就與台灣經濟發展有關的問題，一個一個研究分析。並派人到有關國家作實地考察及收集資料，參酌台灣的情形，透過經合會提出政策建議，及通過立法程序，擬訂新法律，修改舊法律，建立必須的制度，包括培育人才的制度在內。
　我預料這種工作的完成約需五年的時間，而一個制度建立之後到其充分發揮功效，大約也需要五年時間。以五十九年中為開始期，到六十九年中，一個現代經濟社會所需要的典章制度、法令規章，便可燦然俱備，如果認真操作，便可充分發揮功能。而整個經濟及國家便會依據軌道自然的向前推行，再經過十年至二十年，便是一個完全現代化的經濟化國家了。

兵來將擋

　這當然是我的一種構想，這一構想不牽涉到實際權力的爭奪，只是一種純粹的參謀作業，應該可以被接受。
不料回國以後，立即陷入人事糾紛而不自知，自五十九年起至六十二年奉命資遣止，在經合會擔任顧問的三年期間，不曾看過一件正式公文，不曾參加過一次重要的會議，自然更談不上成立研究小組了。然而台灣經濟假如要現代化，整個國家假如要現代化，還得要從我當時的構想開始做起，否則永無希望。而現在開始做，時間已經嫌遲。
　日本經濟發展模式，是一個民主政治與自由經濟的落後國家所適宜採用的模式。台灣在民國四十年代初期經濟稍告穩定後，就可採行日本模式，再加上原有的基礎及美援的幫助，其成效當遠較日本明治維新後的經濟發展為快速。
　但當時無人瞭解日本的發展模式，直到民國五十年代我提出類似日本發展的模式後，仍未得到注意與採用。
這是因為政府決策階層不十分重視經濟發展的策略，只是採取兵來將擋、水來土掩的短期解決問題的態度，從沒有從全局、長期形成一套有系統的發展策略。而造成這種情勢的基本原因，則是缺乏長期堅定的目標。
　就長期目標說，我們只是提出光復大陸的目標，而就短期目標說，我們只是注意經濟成長率提高多少，工業生產指數上升多少，或完成一些什麼建設。前者太大，太籠統；後者又太瑣細，太實質化，都不能據以形成一個適當的可以在一定期間內達成的目標，再據以擬訂發展策略。
　另一個未曾採用日本模式的原因，是國內外的中國經濟學家大多是留學英美，而英美等國的經濟發展都是在自由經濟之下，經過長達一百、二百年的順序發展而成功的，不需要加速發展，也就不需要政府的強力領導及躐等的做法。因此這些學者動必稱自由經濟，一切委之於市場操作，用不著什麼策略。他們人多勢大，與政府決策階層關係密切，如果與他們的意見有所不同，便斥之為不通，不懂經濟學。

三個嚴重問題

　當然，在過去三十多年來，我們的經濟仍有相當的成就，被譽為奇蹟，這是不可否認的事實。但是現在我們遭遇到了三個嚴重問題：一、儘管我們經濟成長率很高，但生產結構始終盤旋在傳統工業及新裝配工業上，科技基礎尚薄弱，距離進步國家尚十分遙遠。　換句話說，我們仍是開發中的國家。二、我們這種生產結構很容易被超越，也很快就可能被超越。韓國在輕工業方面可說已追上我們，在重工業方面則超越了我們，而韓國並不是最厲害可怕的競爭對手；三、我們的生產結構幾乎完全不能配合國防需要，而這一點卻關係著我們未來的生存。
如前所云，我在民國五十年代前後極力主張發展重工業，建立自己的國防工業就是重要目標之一。
　面對這種經濟及軍事的情勢，我們很難用過去循序漸進的方式來支應，必須要重新籌謀一種策略。這一點至為明顯，凡稍為關心國家大局的人士，應該都可看的出來。但是現在不能採用日本發展模式，因為時間已來不及了。
　我在前面曾經指出過，採用日本模式必須具備一個先決條件–強有力的政府領導，而強有力的政府領導又有賴於一個具有高度效率的行政體系，包括合格的廉能行政官員在內。一望而知，我們不具備這個條件，而且距離甚遠。而要具備這個條件，還得要從行政改革做起，這不是時間所許可的。在民國四十年代或五十年代初期，改革行政要較現在容易很多，當時未能改革，現在改革應該更難了。
　因此，我才想到自由化與國際化的策略。所謂自由化，就是政府儘量減少管制與干預，集中力量於維持法律秩序及經濟紀律，逐漸建立必需的制度，讓民間能在一個比較適宜的環境中自動發揮潛力。
　這頗有點自由放任經濟理論的色彩。我之所以提出這一主張，主要是政府強有力的領導既然不可行，那麼就索性開放讓民間自己來求出路，打開新局。這遠心目前政府既不能作強有力的領導，又不能完全放手讓民間去活動，以致該管的較少管，不該管的又多管要好。
　現在的情形是政府既難有正確有力的領導，民間的活動又受到限制，形成一種不上不下的膠著狀態，政府與民間都乏用力處，或用力的方向不對，甚至不調和，這是一個非常危險可憂的局面。政府有用力處可以，民間有用力處也可以，就怕卡在中間，兩 者都無用力處。當然最理想的是政府能強力領導，民間能奮力跟隨，兩者都有用力處的日本模式。如前所云，這已經是不可能了，退而求其次，只有讓民間有用力處了。

敞開大門

　但是僅是採取自由化並不能完全解決我們的問題。我們現在所需要的是經濟發展的加速，是經濟結構的升級。自由化可以釋放出民間力量，得到充分發揮，有助於加速與升級，但是過程太慢，緩不濟急，我們沒有時間等，假如能給予我們一百年、五十年 、或甚至三十年，都可能有顯著的成就，現在我們在什麼地方去找那三十年呢？整個國家形勢容許我們有三十年從容部署嗎？
　那麼唯一的一條路便是借助外力了。敞開大門，讓外國的資金、人才、管理、與技術進來，結合國內的民間力量，發展新工業，改良舊工業，讓技術迅速在國內生根，讓我們所需要的工業能迅速的發展起來，讓我們的人才能迅速的培養起來。這實在就是我概略稱之為香港與新加坡發展的模式。

別無選擇

　毫無疑問，這種發展模式與我們多少年來所堅決信守的觀念–民族主義，即保護民族工業及民族資本家的利益、排除外人、慎防外人經濟侵略等等不相符合。我是傳統的中國人，我當然也信守這些觀念。但是當民族主義的空洞口號，當民族工業與民族資本家的利益，與當前國家的興衰存亡、與一千九百萬中國人的自由生活相違反的時候，我將斷然的選擇後者。
每當我看到政府當局為了保護民族工業與民族資本家的利益，而排除了外來投資時，我就要問這一政策究竟為國家帶來了什麼利益：工業升級？技術生根？國防工業建立了？或是投資意願提高了？假如都不是，那麼這一政策的目標究竟何在？我還要進一步問，此時此地，知道採取這一政策的後果嗎？
　依照前面的分析，很明顯的可以看出來所謂自由化與國際化，直截了當的說，就是如果政府不能作強有力的領導發展，就大幅開放讓民間來發揮潛力，以求發展；如果我們民間不能在預見的時間內達成國家當前情勢所需要的經濟發展，就敞開大門讓外國人來。也許這種說法冒犯了政府人士，也許為愛國志士所不齒，但是我一再思考，除此之外，我們還能有什麼選擇呢？

不能再等

　而即使政府、全國人士都有決心與認識來推行自由化與國際化的政策，也不是就可以順利執行的。仍須要擬訂法令規章，建立必需的制度與條件，而且還要在時間上來得及，不能拖延。這就我們的能力而言，也不是一件簡單的事。
　最後，讓我引述二十年所寫的那本「台灣經濟發展之路」小冊子幾句話，作為本文的結論：「我雖然也願意對我的國家和我國人前途充滿了信心與驕傲，但人畢竟是現實的居多，我們一島孤懸，我有什麼辦法使別人分享我的信心與驕傲呢？」（台灣經濟發展論文選集，三頁）；「但時乎不再，我們不能等！」（前引書，二五 頁）；「我再重複一遍，讓我們自動走上現代經濟和現代國家的路吧，不要讓情勢逼著我們走！」（前引書，五三頁）。
　時差二十年，我重引這幾句話，心情比當年更沉重，現在已經是情勢在逼著我們走了，而且我們不能走慢，更不能走錯，我們已沒有多少選擇了。（王作榮為台大經濟系教授）