政府租稅大放送 — 中央困境

陳科長在財金單位工作二十五年，離五十歲退休拿八成薪月退俸只剩下兩年多，幾經思考選擇今年八月退休，不再等待。
因為她不久前看到台北縣小學教師因縣政府財政拮据，退休申請頻遭駁回；另外，她與在金融機構擔任中級主管的另一半、兩人近兩百萬元的薪資所得，一年要繳三十多萬的所得稅，也是她決定退休的原因。
陳科長盤算過，選擇退休，家中短少她一份薪水，四口之家的所得稅率至少可以降兩個級距，省下來的錢再加上退休金的優惠利息，與朝九晚五的辛勤相較，相差有限。再說，「我們在財稅單位工作這麼久，知道財政有多糟！照目前政府負債三兆兩千億的惡化的狀況發展，兩年後中央政府能否發出退休俸都是未知數，更別說八成薪的月退俸！」陳科長說。
像陳科長這樣想法的公務員愈來愈多。根據行政院人事行政局統計，多年來，中央政府申請退休的公務員，每年都在一萬人以內；隨著政府財政赤字惡化，過去三年申請退休的人數突然激增，平均每年高達一萬七千人，成等比級數增長。
政府的財政究竟有多糟？曾經以經濟奇蹟、財政穩健傲視國際的台灣政府，為什麼窮得連工作多年的小學教師的退休俸都發不出來？

稅基嚴重侵蝕

台灣近十年來政府財政惡化情形嚴重，歲入平均成長率遠低於歲出成長率，各級政府累積債務餘額高達三兆兩千多億元。歲入項目中最重要的賦稅收入，非但未隨著經濟成長與國民所得提高而增加，反而每下愈況。
中華經濟研究院孫克難博士說，賦稅收入佔國民所得（GNP）的比重由民國八十年的二○％，劇降到目前的一二．三％，比起世界其他國家，明顯偏低。（表二、三）
以民國九十年GNP規模約新台幣十兆來觀察，國民租稅負擔率每降低一個百分點，國庫就減少一千億元的稅收。
租稅減免過多、嚴重侵蝕稅基，使租稅負擔偏低，是當前政府財政困境的最重要原因，而集中高所得的減免更是最大特色，政大財稅系教授曾巨威說。
他分析，我國租稅減免項目眾多，遍布在所得稅、貨物稅、遺產贈與稅、營業稅、證券交易稅、土地稅等十二種稅目，減免種類超過一百三十項。其中由財政部主管的法規，只佔二三％，可見利用減免稅來達到特殊的政策目的，已經成為普遍的事實。曾巨威分析，若以民國八十九年的數據試算，僅綜合所得稅與營所稅受侵蝕的稅基就達二四五四億。其中以租稅減免做為獎勵投資的「促進產業升級條例」，範圍最大，稅基侵蝕也最深。（表四）
根據財政部統計，以八十九年度為例，促產條例減免稅收總額即達八三六億，佔總稅收額的四．三二％，減免項目中又以所得稅居多，佔七成以上。
用租稅減免做為鼓勵投資的做法，可以回溯自民國五十年代開始實施三十年的獎勵投資條例，當時是以策略性產業為主要適用條件。但到了民國八十年代初期，延續獎勵投資條例的促進產業發展條例，開始出現適用普遍化、減免高額化的傾向，不但許多已經相當成熟的產業如健康食品業等，都在減免之列，研發費用的減免與權利金的認定，也愈來愈寬鬆。

稅收不與經濟成長同步

尤其是研發經費除了可以當費用外，研發支出的三○％還可以抵為當年所得稅額。這也是為什麼投資金額大的電子業，每年都有大於應繳稅款的抵稅額，而未繳稅的原因。
個人所得部份，可以根據投資金額的一○％列入當年的綜合所得扣抵，最高可達當年應繳稅額的二分之一，不論企業當年是否賺錢，都可以扣抵。使得由民國八十一年三、四十億的減免稅額，躍升到八十九年超過八百億的減免稅額，並且成等比級數的增加，僅適用促產條例的減免稅額即達總稅收一成以上。
因此不少每年營收達千億、盈餘以百億計的領導產業，實際的有效稅率不到一％，遠低於營利事業所得稅二五％稅率。甚至有許多家企業，由於減免金額多過繳稅（可以抵稅的超過盈餘課稅的金額），財務報表出現稅後收益大於稅前的特殊現象。
正因為減免的業別愈來愈普遍，所以一九九一至二○○○年間，台灣經濟成長率平均為六．四％，但是同期間政府課稅收入平均增加率僅四．八％，遠較同期的經濟成長率低一．六個百分點。
經建會綜合計劃處研究員陳淑貞研究指出，台灣賦稅收入的所得彈性值為○．六五（即ＧＮＰ每增加一％，稅收只增加○．六五％），較美國的一．三二、英國的一．○七、德國的一．二六低將近一倍。原本該反映經濟情況的政府稅收，在台灣竟未與經濟成長同步，就是因為稅基不斷受到侵蝕的結果。

金融租稅大放送

原本以製造業為獎勵對象的「稅式支出」——用租稅減免做為政策工具，這兩年更隨著政府政策，開始擴及金融服務業。
前兩年政府積極推動的金融六法——金融機構合併法、金融控股公司法，更利用租稅獎勵購併，即明文規定，在合併過程中購入虧損的事業，可以按比例自盈餘中抵扣。「為什麼要用租稅獎勵購併虧損、經營不佳的企業？」許多財稅官員都不能了解這項被財稅單位稱之位「租稅大放送」的政策，卻可預知近十年來產業規模成長快速的金融服務業，對租稅貢獻將大為削減，政府稅基再一次受侵蝕。
本來農漁業就屬免稅產業，再加上促產條例適用的製造業，如今連金融業也被放在網羅在內。
從一級、二級到三級產業的大企業，都能享受減免，曾巨威表示，相對一塊錢都不能跑的薪水階級的勤勞所得，自然得挑起國家財政的重擔，助長財富重分配、貧富差距的兩極化。
政治人物請客、納稅人買單是稅基侵蝕的另外一個關鍵。
尤其過去十年間，民主發展的過程中，政治人物習於用國庫的支票換政治選票，更是財政受到蠶食鯨吞的關鍵。
以民國八十七年實施的兩稅合一，就是總統大選時所開的政治支票；這個被稱為「營利事業所得稅形同虛設」——營所稅可以自股東的綜合所得稅中扣抵的稅制，財政學者預估政府的稅收損失超過三百億。
民國八十八年政府決定將金融業營業稅稅率從五％降為二％，用近四百億的稅捐，補金融風暴期間產生的壞帳，更被稱為「劫貧濟富」。

證交所得免稅傷害至今尤烈

到去年政府甚至決定用一兆五百億的資源補金融機構的壞帳，「幸好被立法院擋住，不然財政的窟窿比現在還要大！」一位主計單位官員表示。
對國庫戕害最深、至今尤烈的，要屬民國七十年代末期證券交易所得免稅與土地交易按偏低的公告地價課稅，為高所得大開避稅門戶。
根據財稅單位表示，從民國七十九年證券交易所得全面停徵以來，究竟稅賦損失多少，難以估算，但是僅從證券是市場過去十年的規模由民國八十年的三兆元，一度成長到九十年的十兆元，可以揣測稅基遭到侵蝕的端倪。
然而，任何租稅減免的同時，即產生租稅規劃——合法避稅的管道，證券交易所得免稅後，將所得證券化即是過去十年來高所得規避稅負的通渠大道。
所得證券化普遍的做法，就是投資收益在分發股利之前，就以證券形式轉手，所得就能適用證券交易免稅的規定。例如上市公司的股票在除權之前出售，除權後再到市場買回；其他金融商品也依樣畫葫蘆，例如投資證券或債權型基金，都可在淨值高時賣出，在基金發放收益後，再從市場買回。收益愈大，免稅效益也愈強。

公債市場是富豪新天堂

多年前一家美商金融機構將本地信託公司出售給國泰集團時，超過七十億的所得，就是光明正大以證券交易所得匯出，一元所得也不必繳，一位會計師回憶指出。
再加上營利事業轉投資公司收益免稅，以及我國稅法特有的「屬地主義」——海外所得不課稅等規定的串聯，經由跨國性的律師、會計師事務所做規劃，到海外租稅天堂如維京群島等地設立的控股公司，多重所得可一免到底。像這樣的動輒十億的「節稅」計劃，在台灣許多企業集團中，放眼可見。
尤其是過去十年來，資本市場發達，許多金融商品的的推出不是以所得免稅，就是以較低稅率的分離課稅（金融商品證券化、不動產商品證券化均是六％的分離稅率）做為號召。其中，又以債券市場個人享有免稅的優惠，加上這幾年銀行利率低，政府發行公債相對高的利率，吸引許多超級富豪。
免稅對市場的吸引力，即反映在統計數字上。民國九十二年政府債券發行額度為兩兆三千九百五十億元，是十年前的三倍。普通公司債的市場也由八十二年的三七○億元，成長到九十二年的六八六五億元。
有能力購買免稅政府公債的，多屬富豪集的投資者，「用薪資所得納的稅，去還政府欠的債，所得分配怎麼不會惡化？貧富差距當然會拉大！」曾巨威說。

政府的效能比減稅還重要

「公債投資人的利息所得都是以千萬元為單位的，」一位國稅局的經辦人員說。這也就是為何近年來在財稅資料中心的綜合所得稅貢獻中，屬與資本利得的財產交易所得佔的比例不到一％，薪資所得的貢獻超過一半以上；綜合所得應納稅額最高百分之十的申報所得，平均在兩千萬以上的最高級距中，有效稅率將近一三％，遠較最高稅率的四○％低出許多。
這樣的統計資料，忠實反映出綜所稅負落在為數眾多的中低收入者上。一位賦稅單位的官員分析，只有拿掉各種各式的減免，才能有效的防堵高所得租稅規劃造成的稅基侵蝕與財富挪移。
資誠會計師事務所執行長薛明玲說，在工作多年的經驗中，企業投資時，最先考量的政府效能、市場展望，租稅優惠往往放在這些考量之後。否則為什麼政府的有效稅率已經這麼低，企業還要出走，失業持續增加？
政府經建部門與立法單位，已經慣於用租稅減免達到刺激投資的政策目的，甚至到了上癮的地步。
曾巨威說，行政單位不根據職權與功能編預算經費、推動政務，只會習慣性用預算書上看不到的租稅減免來達到政策功能，藉以逃避民意與國會的監督。
同時，隨著金權介入政治決策，透過租稅減免的立法過程，也奏效最快。他說，「現在是政府單位與金權結合，共同來掏空政府的財政。」
前民進黨立委簡錫堦曾當面建議陳水扁總統要注意租稅減免偏愛高所得、拉大貧富差距的社會不公平現象。卻失望地得到「這個議題太敏感，我們不要談」的回應。

規範政治人物的財政紀律

用政府的支票換人民的選票，是台灣解嚴以來朝野政治人物不分黨派、有志一同的競選手法。
從十四年前證券交易所得受立法院黑金的脅迫停徵，到財政部長的王建煊因提出土地交易所得按時價課稅，掛冠求去；九六年總統大選，財政部長林振國更因不配合候選人李登輝所提兩稅合一的政策，遭到下台命運。到扁政府時代，提出股票紅利應按時價課稅的財政部長許嘉棟，也鍛羽而歸。
「需要多年才得以養成的財政首長，就這麼輕易遭到折損，政府的財政紀律蕩然無存，」淡江大學會計系副教授、前公平會主任委員趙揚清說。
財政是庶政之母，良好的財政紀律是經濟發展的基礎。美國若不是柯林頓政府勵行財政革新、控制赤字成長，一九九八年首度出現三十年來的財政盈餘，勢難達成九○年代低物價、低失業、高成長的「新經濟」榮景。趙揚清說，反觀日本，過去十年動輒以財政為手段、寄望藉由公共工程帶動景氣，結果是債務高達ＧＤＰ的一四○％，經濟潛力大為削弱。
從台灣的經驗也可印證美、日兩國的經驗，八○年代長期健全的財政盈餘，提供穩健的經濟發展環境，過去三年急速增加的政府債務，使得所有經建措施幾乎停擺。趙揚清說，已經清楚看出，經濟發展不能以犧牲財政為手段，國家競爭力也不是取決於租稅減免，在金融事業發達的美、英兩國，資本利得的稅率都分別高達二○％、二四％。財政紀律的建立，最重要還在於政治領袖的施政決心。
最近美國加州州長戴維斯，就因不守財政紀律，讓加州政府出現嚴重財政赤字，面臨公民投票被罷免的政治難題。
台灣的政治人物正在推動的公民投票，是否也應該考慮加上一條政府永續發展的項目，任何政治領導人違反國家永續發展時，可藉由公民投票來規範濫權的政治人物？