史丹佛大學中國研究中心主任戴慕珍：國進民退　中國市場化轉向？

　美國史丹佛大學中國研究中心主任、政治學教授戴慕珍（Jean Oi）是美國學術界研究中國地方政治經濟的權威。她在《當代中國政府與中國農民》與《中國鄉村經濟的起飛》兩本英文著作中，詳盡分析了鄉村經濟起飛的原因，率先提出地方黨、政、企的「法團化」（結合成利益共同體），是中國經濟轉型成功的基礎。這項理論被學術界廣為運用，奠定了戴慕珍在當代中國研究領域的學術地位。她在最近訪台演講中，解析了二○○○年以來中國中央政府強化中央集權、削弱地方政府經濟權的過程，以下是演講摘要：
隨著經濟的改革開放，中國的中央與地方政府一直維持著一種微妙的關係，兩者的博奕，牽動著中國改革開放的未來。
從一九七○年代晚期到一九九○年代，中國的改革開放，基本上是進行經濟體制上的「非集體化」，以及下放經濟權力。
在這個時期，中央政府為了給地方政府推動經濟發展的誘因和動機，下放經濟權力，讓各級地方政府擁有很大的經濟自主權。
以村鎮政府為例，政府的經費、幹部的薪水、資源的分配等，幾乎都由地方自籌、自理，完全可以自由發展，或選擇不發展。

「法團化」有利也有弊
在這樣的體制下，地方政府、黨組織和當地國有企業，為了發展經濟、求生存，結合成一個利益共同體，我稱為「法團化」，是改革開放後中國地方經濟得以快速成長的關鍵基礎。
一九九○年代，這個機制帶來的弊病開始浮現，村鎮幹部濫用這個機制帶來的權力，濫收各種費用，剝削農民，並演變成農民與地方幹部衝突。同時貧富差距不斷擴大、社會問題不斷增加、三農問題愈來愈嚴重。九○年代中期，當時的國務院總理朱鎔基開始嘗試改革，但因地方抵制而成效不彰。
二○○○年後，中央政府開始加強政策調整力度，基本上就是進行削弱村鎮經濟自主權、財政權回收中央、強化對地方草根幹部的掌控力等，重新調整中央與地方政府關係的改革。
其中較關鍵的改革是二○○○年後的農村稅費改革，也就是所謂的「費改稅」。將村鎮幹部對農民濫收的費用，改為正式的徵稅，防止村鎮幹部剝削農民，也減少他們貪污的機會。
到了二○○五年，國務院大幅降低農民的賦稅負擔，農民幾乎不用再繳稅，在中國歷史上，從唐代以來從沒有發生過這種事。
最重要的改革，是村鎮財政的透明化，所謂的「村帳鄉管」。
將過去村鎮政府自籌經費、自理財政、自發薪資的做法，改由上級政府撥經費，村鎮政府不再有完全管理自己財政的權力，也就是財政權向上集中。
一九九七年時，村政府自管資金還有一半，到了二○○五年時，只剩三分之一。

中央權力直接滲透地方
中國中央政府進行這些改革，就是將農業問題，從間接管理，調整為直接管理。將中央政府權力直接滲透到地方基層，強化中央的掌控力，包括對草根幹部的管控。
這些改革是由前總理朱鎔基奠定基礎，但直到胡錦濤、溫家寶上台，推動「和諧社會」後，才有實質的成效出現。
改革的結果，村鎮政府事實上變成上級政府的分支機構，喪失了經濟自主權。在中國做田野調查時，不少村鎮幹部對我抱怨，他們的單位已經被挖空了。最近提出來的地方政府債務問題，以及「國進民退」，也是在這個改革趨勢下的現象。
不過，雖然中央政府強化了管控力，並不代表中國將重回列寧式的計劃經濟體制。最近十年，中國經濟的市場化仍然繼續加深，這從勞力和土地市場就可以看出。金融海嘯引發的經濟危機，也沒有改變這個大趨勢。
此外，村鎮政府的經濟、財政權被削減，但城市政府仍然有很大的經濟自主權，特別是土地資源的運用。
應該說，中國政府企圖在市場經濟體制之下，重新確保中央政府的掌控力。