五都得利　豪門效應浮現 — 整併後的四大趨勢

　繞過千轉百折的小巷後，來到午後的神農街，街如其名，沉靜而優雅，街尾的廟宇伴著三兩行人。這是台南的古街之一。
　曾經是台灣首府，卻逐漸沒落的台南府城，正在等待未來再度向它張開雙臂。二○一○年十二月二十五日後，台南不再只是台南，而是面積比「東京都」還大，擁有一八八萬人口的大台南。
　神農街頭的百年老屋刻著「永川大轎」四個大字，空氣中飄散著濃濃的檜木香。老屋遠從清朝落戶，從第一代的老師傅王永川，現在已經傳到第三代。
　站在歷史的長河中，看著過去和現在從眼前交錯走過。這就是台南，以師法日本京都，成為科技、產業和文化歷史古都的願景，成功爭取升格。
　這是建國近百年來，台灣最大規模的區域重新劃分。除大台南之外，高雄縣市合併成大高雄、台中縣市為大台中、台北縣改制的新北市以及既有的台北市，台灣將從現有的二十五縣市，整併為五都十七縣市。這也是台灣解除戒嚴以來，地方治理體制歷經法制化、精省後的第三次重大變革。
五都帶來新改變？

　五都整併的意義，在於以「雙核心」，打破以往島內競爭模式。經建會副主委黃萬翔解釋，升格五都就是健全內部，擴大國內合作、消弭競爭；簽定ECFA就是健全外部，將對岸和全世界變成我們的市場。
　在全球化競爭時代，都市規劃更需要跨區域整合，對外連結、對內整合，因此都市的規模愈來愈大。
　但有學者不以為然。「併起來雖然不簡單，不過若以為這樣可以解決所有問題，也太簡單了，」台北大學都市計劃研究所教授周志龍說。五都之後，新的挑戰才開始。
　因為從《天下雜誌》的縣市調查中發現，整併後，對升格五都的縣市住民來說，確實是新機會的開展，但五都和升格為準直轄市的桃園以外的縣市居民，卻很悲觀，憂慮資源集中後，將更被邊緣化，甚至讓他們想搬離。
趨勢一：人口仍往中北部集中

　雖然政府希望五都均衡發展，但調查結果顯示人口會持續往中北部集中。
　根據超過一萬三千份電訪調查，五都合併後，如果可以自由選擇，最想在哪個縣市定居？答案是政經、金融中心的台北市仍居首位，其次為台中市、台北縣和高雄市。而桃園縣因將同時升格為準直轄市，所有資源和直轄市享有類似待遇，列為第八名，在一到十名中唯一突圍的是被北部人視為「後花園」的宜蘭縣，名列第五。（見表２—１）
　以獎勵辦法鼓勵外縣市居民移居，終於如願突破兩百萬人口，準用直轄市的桃園縣長吳志揚不諱言，若桃園沒升格，就會遠遠落在五都之後。
　因為桃園縣和台北縣市的基礎建設已經差很多，五都又容易搶目光，吸睛之後就易吸金，「這就是我們擔心的地方，國家建設中被邊緣化，中央會優先考量五都，」他說。對這個移民都市來說，成為五都之後的「第六都」，確實讓他穩住優勢。
趨勢二：同都內也有磁吸效應

　交叉分析後，對本身現有居住城市認同度最高的是台中市民，高達八成五仍是以台中市為第一選擇，高雄市也有七成五，第三為台南市的七成四。總體來說，五都八縣市的人都看好自己所居住城市的發展，留居意願較高，平均有六成左右。（見表２—２）
　但在「都」內也出現愈往都會區集中的磁吸效應。
　即使即將升格為新北市，台北縣民仍有高達一成五坦承，若可以自由選擇，想搬到台北市。台中縣和高雄縣也面臨超過一成的人，分別想遷往台中市和高雄市。台南縣有意願搬遷者的第一選擇並非台南市，而是高雄市。
　但同一「都」內人口集中，將造成內部城鄉差距愈來愈大。台灣大學社會系教授陳東升指出，在一個區域範圍內的差異要解決並不容易。以台北來說，雖然是高度都會化城市，但萬華是房價最低、人口老化、教育程度和職業地位、聲望都最差的區位，幾十年來沒有太大改變，和信義區相較愈來愈兩極化。
　陳東升又以大高雄為例，合併後的大高雄從低海拔到三千公尺高山，從漢人、客家人到原住民，從市中心到原住民鄉鎮那瑪夏，多元而複雜。高雄市的組織編制大於高雄縣，發展形態也是都市中心主義，卻突然擁有廣大的農業腹地，要期待縣市政府整併後，處理這麼大的差異相當困難。
　尤其是學術界已有不少研究指出，包括東京、巴黎、倫敦、紐約等全球城市，共同特性都是兩極化，只有少數人得利，貧富差距愈拉愈大。改制後對弱勢者和弱勢區域恐怕愈來愈不利。
趨勢三：基隆人最想外移逃離

　更令周志龍擔憂的是，若政府沒有擔負起政策資源重新分配調節的角色和任務，非五都的縣市可能成為「全球化災區」。而在《天下》調查中，令人意想不到，最大的災區竟是基隆市。
　基隆人不但對現狀最不滿，也是想逃離外移者最多的都市。對基隆在教育、環境和增加工作機會等表現，持負面評價多於正面，願意繼續定居的比例也僅有三成二。五都合併後，認為會更有競爭力者以二成九名列第二十四名，超過五成五斷言沒有競爭力。認為生活品質變好者，更是二十五縣市最末，陷入最快被邊緣化的危機。
　相對於台中縣，雖然縣民對縣政和縣長黃仲生打出成績單同樣是「滿江紅」，卻對台中縣本身的未來信心滿滿，認為會更有競爭力的比例高達六成九。觀察者直指，升格後資源增加，確實讓縣民對未來有更多的期待和想像。
趨勢四：農業縣民很徬徨

　嘉義縣市、雲林縣、屏東縣雖然為自己的縣市首長打出高分的滿意度，卻不看好將來的發展性。不但願意繼續住在原縣市的比例都維持五成左右低檔徘徊，認為五都合併後會有競爭力者，也只有二到三成左右。
　面對整併後的「新台灣」，有人興高采烈、有人揣揣不安。台北縣黃袍加身成新北市，縣與市的強弱搭配組合，更讓台中縣、台南縣和高雄縣猶如是「灰姑娘」嫁入豪門，認為會強化競爭力，而傳統農業縣居民則是感到徬徨與茫然。
　這可能是場較以往更殘酷的「加速競賽」。縣市合併會加速整體規劃能力和完整性，五個「新都」會在國際城市競爭中脫穎而出加入贏者圈，抑或只是吸納其他縣市資源，使得「都」與「都」之間惡性競爭？非五都又要如何擺脫如籠內老鼠滾圈圈的輪迴遊戲中？
　既然是要升級，以國際競爭為目標，實踐大學建築系副教授林盛豐表示，除基礎建設包括機場、港口、捷運和金融中心等，以及人才和研發中心等軟體外，更重要是「以國際分工，定位自己城市的角色」。
五都能帶領台灣與國際競爭嗎？

　曼谷的重要功能之一是亞洲轉運機場，亞洲地區往歐美都需要經過曼谷轉機。新加坡是連結大陸、中東與東南亞的營運中心，「而台北，卻只是台灣的營運中心，」他形容，腹地、市場都限於島內，是過去台北遭遇的難題。
　擴張後的五都，首長角色更形重要，首長就是CEO，最重要的是具有規劃能力和國際觀。黃萬翔舉起一根手指同時加強語氣說，第一是要了解自己的角色、地位以及和世界的關係；其次是發掘城市的機會和潛力；第三是懂得如何掌握並實現。
　以台灣來說，既然定位市場是大陸，首長就要了解城市內各產業的對手在哪裡？如果韓國、日本、新加坡都是對手，要先排出低標、中標和高標城市，先以低標城市為對手，再逐一打掉，這就是他口中的策略性規劃。
打群架時代來臨

　「因為一個市長就是CEO，必須懂得形象設計和品牌行銷，不能連對手在哪裡都不知道，」他說。
　但現實情況是，可能成為五都首長的十一位參選人，提出的對手或追隨目標的，卻幾乎全是新加坡、香港，「未來的領導者，必須打破過去既有的思維，更要有新的想像和戰略，」一位不願具名的學者忍不住歎口氣。
　至於非都會弱勢區域，經建會的規劃是以合併都市為「蛋黃」，未合併區域是「蛋白」，紅花總要綠葉配，分工合作就會雙贏，「因為我們不是要蛋黃把蛋白打敗，而是要蛋黃和蛋白一起去打外面的蛋，」黃萬翔稱為「打群架時代」，並鼓勵都、縣串聯進行跨域整合性規劃。
　農業縣市長面對困境，已先一步捲起衣袖，尋找「打群架」的伙伴。雲林縣長蘇治芬和嘉義縣長張花冠提出，以三百億元打造成為「國家級農業基地」，擔任縣長將近五年的蘇治芬，體認到「這是雲林縣唯一的選擇，沒有第二條路可以走。」因為當地有五○％人口的主業或副業都和農業有關，二級加工如醬油、雞精等也有國際競爭力。
　在六輕爆炸失火的隔天接受《天下》專訪，蘇治芬將雲林設定為國家的糧倉，因為農業是社會安定的力量，關係人和土地的情感，也提供就業，氣候調節和土地活化利用都需要靠農地，「這是一個國家和城市的綠色基盤，怎麼可能放棄？」近年不斷以科技化重新定位農業的她反問。
　國家財政困窘、資源有限、法令僵化，卻可能成為非五都縣市長求發展的最大阻力。吳志揚對此感觸最深刻，即使是被視為國家重大計劃之一的航空城，機場和自由貿易港區是蛋黃，由交通部管，周邊的蛋白是地方政府負責，但資金卻都挹注在蛋黃區，周邊很難發展，「如果中央政府優惠政策不下放，土地也不鬆綁，我們會很苦，」話中有滿腹辛酸。
善用優勢求轉型

　在各界都不看好情況下，也有農業縣市長善用優勢，尋求轉型的可能。「即使都市化後，人的本性仍會回到農村休閒，」屏東縣長曹啟鴻堅持，農業縣也有農業縣優勢，任何都會都需要田園和自然環境。因此他不但保護環境，還極力鼓吹沿海地層下陷區的非法養殖戶停養，由縣府招標攬商，改在養殖池上架設太陽能板，養水、養電、不養魚，以出租土地並管理的方式賺錢。
　屏東還有得天獨厚的旅遊聖地墾丁。《讀者文摘》在二○○八和二○○九年連續兩年選出亞洲地區最適合全家旅遊的地區，墾丁即為其中之一，曹啟鴻驕傲地說，我們不是和台灣競爭，而是和兩岸乃至於東南亞競爭。
　新台灣、新城市，但我們也能有新生活、新未來嗎？任意走在新北市、高雄縣市的街頭，舉目望去是五彩繽紛的選舉看板，卻嗅不出一絲新鮮的氣息。雲林的電線桿掛著「七大房附親子房，一九七萬元」的售屋招牌，有著揮不去的陰影。誰能給我們幸福的生活？政府，準備好了嗎？
五都升格
如何影響你我的生活？

　1.身分證、營利事業登記證等等188項個人或公司行號證照全都照舊，若有需要可以重新申請。
　2.門牌改變。如「台南縣後壁鄉」變成「台南市後壁區」。
　3.寄信必須清楚載明「市、區」，因為現有各縣市、各鄉鎮都有中山路、中正路。
　4.縣政府不見了。台中縣、台南縣、高雄縣將依據地方特性，如農業處、水利處等相關局處仍在縣府原址，成為第二行政中心，若有洽公需要，最好先行了解，以免白跑一趟。
　5.鄉鎮公所和代表會都變成區公所，既有正式公務員納編進入區公所。
　6.公務人力視預算和業務需要採員額控管，第一年不增加，改制後的新北市、台中市、台南市、高雄市三年內最多可增加1800餘人。
　7.公務員同等職位職等升級，如科長從八職等升九職等，但因局處整併，官位變少了。

　整理／林倖妃
　資料來源：內政部民政司長黃麗馨
表1　逾七成市民認為，台中未來更有競爭力

　Q：五都合併後，XX縣(市)未來是否更有競爭力？
　排名：1
　有競爭力：71.62
　縣市：台中市(五都縣市)

　排名：2
　有競爭力：68.51
　縣市：台中縣(五都縣市)

　排名：3
　有競爭力：67.56
　縣市：高雄縣(五都縣市)

　排名：4
　有競爭力：67.00
　縣市：桃園縣

　排名：5
　有競爭力：64.27
　縣市：高雄市(五都縣市)

　排名：6
　有競爭力：63.54
　縣市：台北縣(五都縣市)

　排名：7
　有競爭力：58.43
　縣市：台南市(五都縣市)

　排名：8
　有競爭力：58.21
　縣市：新竹縣

　排名：9
　有競爭力：55.45
　縣市：台南縣(五都縣市)

　排名：10
　有競爭力：53.22
　縣市：台北市(五都縣市)

　排名：11
　有競爭力：51.16
　縣市：花蓮縣

　排名：12
　有競爭力：51.02
　縣市：新竹市

　排名：13
　有競爭力：44.88
　縣市：宜蘭縣

　排名：14
　有競爭力：44.29
　縣市：苗栗縣

　排名：15
　有競爭力：44.10
　縣市：金門縣

　排名：16
　有競爭力：39.97
　縣市：南投縣

　排名：17
　有競爭力：38.99
　縣市：彰化縣

　排名：18
　有競爭力：37.95
　縣市：屏東縣

　排名：19
　有競爭力：36.64
　縣市：台東縣

　排名：20
　有競爭力：33.55
　縣市：澎湖縣

　排名：21
　有競爭力：33.17
　縣市：連江縣

　排名：22
　有競爭力：32.49
　縣市：嘉義縣

　排名：23
　有競爭力：32.07
　縣市：雲林縣

　排名：24
　有競爭力：29.03
　縣市：基隆市

　排名：25
　有競爭力：24.10
　縣市：嘉義市

　資料來源：2010年《天下雜誌》25縣市幸福城市大調查
表2-1　半數民眾仍嚮往中北部

　Q：五都合併後，最想在哪個縣市定居？
　排名：1
　全國民眾（％）*：12.74
　縣市：台北市(五都縣市)

　排名：2
　全國民眾（％）*：10.25
　縣市：台中市(五都縣市)

　排名：3
　全國民眾（％）*：8.94
　縣市：台北縣(五都縣市)

　排名：4
　全國民眾（％）*：8.36
　縣市：高雄市(五都縣市)

　排名：5
　全國民眾（％）*：6.16
　縣市：宜蘭縣

　排名：6
　全國民眾（％）*：5.27
　縣市：台中縣(五都縣市)

　排名：7
　全國民眾（％）*：4.30
　縣市：台南市(五都縣市)

　排名：8
　全國民眾（％）*：3.61
　縣市：桃園縣

　排名：9
　全國民眾（％）*：3.56
　縣市：高雄縣(五都縣市)

　排名：10
　全國民眾（％）*：3.04
　縣市：台南縣(五都縣市)

　排名：11
　全國民眾（％）*：2.95
　縣市：南投縣

　排名：12
　全國民眾（％）*：2.44
　縣市：新竹市

　排名：13
　全國民眾（％）*：2.42
　縣市：苗栗縣

　排名：14
　全國民眾（％）*：2.35
　縣市：澎湖縣

　排名：15
　全國民眾（％）*：2.34
　縣市：屏東縣

　排名：16
　全國民眾（％）*：2.31
　縣市：彰化縣

　排名：17
　全國民眾（％）*：2.24
　縣市：基隆市

　排名：18
　全國民眾（％）*：2.21
　縣市：新竹縣

　排名：19
　全國民眾（％）*：2.05
　縣市：花蓮縣

　排名：20
　全國民眾（％）*：1.70
　縣市：雲林縣

　排名：21
　全國民眾（％）*：1.69
　縣市：嘉義市

　排名：22
　全國民眾（％）*：1.51
　縣市：嘉義縣

　排名：23
　全國民眾（％）*：1.07
　縣市：台東縣

　排名：24
　全國民眾（％）*：0.66
　縣市：金門縣

　排名：25
　全國民眾（％）*：0.20
　縣市：連江縣
表2-2　基隆人僅三成想留下

　Q：五都合併後，最想在哪個縣市定居？
　排名：1
　選擇現住縣市的民眾（％）**：85.26
　縣市：台中市(五都縣市)

　排名：2
　選擇現住縣市的民眾（％）**：75.21
　縣市：高雄市(五都縣市)

　排名：3
　選擇現住縣市的民眾（％）**：74.66
　縣市：台南市(五都縣市)

　排名：4
　選擇現住縣市的民眾（％）**：73.71
　縣市：花蓮縣

　排名：5
　選擇現住縣市的民眾（％）**：72.66
　縣市：宜蘭縣

　排名：6
　選擇現住縣市的民眾（％）**：72.25
　縣市：台南縣(五都縣市)

　排名：7
　選擇現住縣市的民眾（％）**：71.82
　縣市：台中縣(五都縣市)

　排名：8
　選擇現住縣市的民眾（％）**：69.77
　縣市：台北市(五都縣市)

　排名：9
　選擇現住縣市的民眾（％）**：65.29
　縣市：桃園縣

　排名：10
　選擇現住縣市的民眾（％）**：65.08
　縣市：高雄縣(五都縣市)

　排名：11
　選擇現住縣市的民眾（％）**：64.73
　縣市：台東縣

　排名：12
　選擇現住縣市的民眾（％）**：61.71
　縣市：南投縣

　排名：13
　選擇現住縣市的民眾（％）**：60.11
　縣市：台北縣(五都縣市)

　排名：14
　選擇現住縣市的民眾（％）**：59.03
　縣市：澎湖縣

　排名：15
　選擇現住縣市的民眾（％）**：55.75
　縣市：苗栗縣

　排名：16
　選擇現住縣市的民眾（％）**：54.92
　縣市：金門縣

　排名：17
　選擇現住縣市的民眾（％）**：54.91
　縣市：彰化縣

　排名：18
　選擇現住縣市的民眾（％）**：54.80
　縣市：新竹市

　排名：19
　選擇現住縣市的民眾（％）**：54.44
　縣市：嘉義市

　排名：20
　選擇現住縣市的民眾（％）**：54.29
　縣市：新竹縣

　排名：21
　選擇現住縣市的民眾（％）**：52.69
　縣市：雲林縣

　排名：22
　選擇現住縣市的民眾（％）**：51.97
　縣市：屏東縣

　排名：23
　選擇現住縣市的民眾（％）**：49.65
　縣市：嘉義縣

　排名：24
　選擇現住縣市的民眾（％）**：39.54
　縣市：連江縣

　排名：25
　選擇現住縣市的民眾（％）**：32.36
　縣市：基隆市

　註：*包含想繼續居住於原居地和想搬遷至該地的民眾；**為25縣市個別統計
　資料來源：2010年《天下雜誌》25縣市幸福城市大調查
表3　五大直轄市，擁有全台六成人口

　都市：台北市*
　人口（萬人）：262
　面積（平方公里）：272
　願景：*台北市原本即為直轄市，規模並未改變

　都市：新北市
　人口（萬人）：388
　面積（平方公里）：2053
　願景：創意、樂活、綠能、移居城市

　都市：台中市
　人口（萬人）：264
　面積（平方公里）：2214
　願景：亞太海空與中部區域物流雙核心

　都市：台南市
　人口（萬人）：188
　面積（平方公里）：2192
　願景：打造文化科技城

　都市：高雄市
　人口（萬人）：277
　面積（平方公里）：2946
　願景：海空經貿城

　整理：林倖妃
　資料來源：經建會