誰能顧好我的家？ — 中央與地方的「內戰」

　八八水災橫掃台灣，在高雄、屏東、台東造成嚴重的土石流和水災，也引爆了一場中央與地方政府權責關係的政治土石流。
　「政府在哪裡？」無助的災民兩眼無神地望著遠方，是一句災區經常可以聽到的話。
　一場洪水突顯出長期以來，中央與地方政府的不同調。救災、安置與重建，再再都暴露出，政府中央神經與縣市的末梢神經傳輸出了問題。
　「中央與地方產生了『政策落差』，」是中山大學海洋政策研究中心主任胡念祖的解讀。
　也就是中央政府提出政策後，中央對問題的界定和認知，和地方民眾的認知有差異，「政策落差大的時候，令不出衙門，下面的人無法落實。」
　中央政府與地方神經末稍聯繫不良的戲碼，每天不斷在災區上演。
　台灣的治理能力卡在哪裡？
　八月三十號，答應七天內清完淤泥的總統馬英九，回到漫漫黃土的國境之南。
　他先走進林邊鄉光林村的小廟代天宮上香，向高坐廟堂黑面、凸眼的池府千歲還願。
　一週前，代天宮還深埋在兩公尺淤泥裡，廟前的石獅只剩頭還露在泥上。
　「我代表鄉民建議，林邊溪應該交給中央管，」廟埕前萬頭鑽動，穿著雨鞋的林邊鄉長陳朱雲，率先向馬英九陳情，「中央和縣政府應該一起解決問題，否則我們永遠都睡不好。」
　「拜託把林邊溪交給中央接管，這樣水利署和交通部、台鐵協調才會比較好，」連兩週不停勘災、滿眼血絲的縣長曹啟鴻同樣指出，八八水災縣管林邊溪潰堤大淹水，與中央公路局、鐵路局工程影響堤防有直接關係。
　「中央與地方要各負起該負的責任，」站在「代天巡狩」匾額前，總統馬英九皺著眉回應，林邊溪十二年前（精省後），交給地方管理，不會因八八水災單一事件而改變制度。
　顯然，中央與地方政府正互踢救災職責的皮球。
　但對於人民而言，「一條河流淹水，民眾根本分不出來是中央或是地方管轄的河川，」雲林縣政府水利處副處長林榮川坦言。
　六月，政府快速推出縣市升格大戲，為的是提升台灣地方政府的競爭力。八八水災卻挑明了一個沈重的問題：未來，台灣地方行政的治理能力，到底卡在哪裡？
　《天下雜誌》最新民調顯示，這次颱風救災太慢，四一．九％民眾認為是中央政府要負比較大的責任，只有三四．三％的民眾，認為地方政府應負多一點責任。其中，災區民眾（內政部公布標準：南投縣、嘉義市、嘉義縣、台南市、台南縣、高雄縣、屏東縣、台東縣）對中央政府的期待更高，達四五．六％。（見下頁表一）
　顯然，發生巨大災難，不論地方父母官能力、黨派如何，中央政府都必須概括承受結果。
　八月三十號晚上，高雄縣旗山國小中山堂裡擠滿了六、七百位憤怒的旗山鎮民，針對旗山溪長期疏濬不足造成潰堤淹水，要求縣長楊秋興和中央水利署官員做出承諾。
　在與縣政府、水利署代表溝通無效下，鎮民選擇走上街頭。
　「走！去八軍團找行政院長！」憤怒的旗山鎮民由於遲遲不見具決策權的水利署長陳伸賢身影，就「開拔」前往行政院常駐的八軍團泰山營區。
　四百多位鎮民在營區門口包圍了「中央」，與拒馬、蛇籠背後的優勢警力、水柱車僵持不下。
　半夜十點，幾經協調之下，終於由楊秋興與四十位鎮民代表，進入如城堡般戒備森嚴的八軍團，由行政院長劉兆玄親自主持協調。院長立刻責成水利署加高堤防、進行緊急疏濬。
　為什麼精省後，已經下放給縣市政府的治水業務，至今還要「院長出面」才得解決？
　新任副閣揆、前桃園縣長朱立倫剖析，精省十二年，「省政府的業務，中央沒有接收，地方沒有建立，」許多縣市經歷十二年， 仍然沒能提升競爭力。
　為何「令不出衙門」？
　有能力的父母官，各自為地方拚業績，不理會國家層級的整體規劃，也是中央政府「令不出衙門」的關鍵。
　八八水災重創高雄縣寶來、甲仙與六龜等鄉鎮，「高雄縣能拿出來的觀光資源都不見了，」高雄縣縣長楊秋興深嘆了一口氣。
　過往他大肆開發觀光產業的努力，雖然爭取了地方民意，卻也引發大自然的反撲，「土地的確需要一段時間的復育，」楊秋興坦承，高雄縣將全面檢討國土水土保持問題。
　事實上，農委會水保局早在二○○六年，就在官網上公布台灣土石流高風險區，但是，地方政府發建照的單位，卻完全不顧這樣的警告。
　《天下》最新民調顯示，高達六九．五％的民眾認為，政府不應該在土石流或淹水高風險地區發放建築執照。但是，更有四一．九％的民眾，根本不知道自己的房子，位在水災與土石流可能警戒區，隨時都可能造成生命財產的危險。（見表二、表三）
　也就是說，政府不僅沒有善盡告知的責任，更沒把人民的生命、財產安全，視為經營未來最重要的政策考量。
　民調中，仍有一三．九％的民眾，認為儘管已知是土石流或淹水高風險區，政府仍應發給建照（見表二）。因為他們認為「人定可以勝天」；而且對經濟弱勢的人來說，他們沒有錢去其他地方買房子，應該准予他們在當地建屋。
　這群少數民眾，並非不可溝通的死硬派。《天下》民調顯示，只要政府因颱風，發出撤離家園的正式通告，願意馬上撤離家園的民眾，高達八四．四％。（見表四）
　而且，只要自己家園被政府列為「土石流警戒區」或「淹水高風險區」，即使沒有政府補助，仍有三成五的民眾願意馬上遷離，或改住其他地方（見表五）。其中，災區人民也有三成三願意馬上遷離。
　可見，只要善盡溝通之責，台灣人民「配合」政府政策的意願並不算低。
　但是，中央、地方政府卻吝於溝通。縣市升格的行政革新就是一例。
吝於溝通的政府

　《天下》調查顯示，有高達七成的民眾，認為政府沒有事先與民眾充分溝通縣市升格。（見表六）
　連縣市政府提出來的合併升格說帖，「很多民間團體都沒有事先看過，就任憑兩個縣市政府關起門來，談好合併，」台南社區大學校長林朝成直言。
　他指出，十二年前精省的政策，也沒有與民眾充分溝通，現在攸關全民的縣市升格，還是沒有好好與民眾講清楚，縣市升格的權利與義務。
　不只是中央政府沒有善盡宣導縣市合併升格對於民眾生活的影響，就連縣市之間的合縱連橫，也缺乏溝通，多了一份政治算計。
　一位縣市長抱怨，在提出合併升格的前幾天，他才收到一份另外兩個縣市已經談好的縣市合併升格申請資料，「一份同意書，就要我簽名，根本沒有讓我參與整體的規劃。」
　不了解，當然就容易不滿意。
四成八民眾憂心拉大縣市貧富差距

　事實上，縣市升格的原意是為了提升區域競爭力與縮小城鄉差距，並且藉由直轄市來帶動周邊縣市的發展。
　雖然，有四成二的民眾認為，縣市合併升格有利台灣未來發展。但有高達四八．五％民眾，很憂慮反而會加大縣市之間的貧富差距，形成「大都小縣」現象。（見表七、表八）
　交叉分析《天下》民調發現，緊鄰五都（台北市、新台北市、新台中市、新台南市與新高雄市）的周邊縣市，最擔憂擴大縣市之間的貧富差距。其中，最擔憂資源搶奪的是嘉義市（五七．五％），其次為南投縣、苗栗縣、雲林縣與基隆市。
　雖然桃園縣明年仍有機會靠著人口數成長到兩百萬人，而升格直轄市，卻仍有五二．五％桃園縣民，擔憂資源搶奪效應。
　沒有升格的縣市，更擔憂自己的家鄉被「邊緣化」。雲林縣長蘇治芬指出，直轄市長可以列席行政院院會，可直接與中央部會首長立即溝通。「連農委會主委來雲林看災情，都不事先通知縣長，根本就沒有對話的機制。」
　沒有升格的縣市的最大困境，「在中央的眼光裡，我們是什麼？」蘇治芬提高語調地說。
　「縣市升格之後，後山會更後面了，」台東縣縣長鄺麗貞抱怨，中央永遠用人口數來分配預算，從人口數來計算，台東縣二十三萬人口僅為全國的一％，如果基於選票考量也只能拿到一％的預算。
　成大醫學院公衛所教授陳美霞憂慮，從縣市升格的規劃中，絲毫看不到如何縮小南北、城鄉差距的作為，都只是為了爭奪資源，將會造成Ｍ型化更明顯。
　「縣市合併升格會惡化區域正義，大直轄市搶奪更多的公衛資源，」陳美霞說，目前台南地區還有三百多位烏腳病病患，全都依賴台北市萬芳醫院每週支援醫療，在台灣還有更多的偏鄉醫療問題，不會因縣市升格之後而解決。
　「位在已升格縣市的周邊縣市，醫療資源將落差更大，」台北縣衛生局局長許銘能指出，台北縣僅有一家縣立醫院，一年預算一億三千多萬元，但台北市十家市立醫院卻編列三十多億元預算，每家醫院預算幾乎是台北縣立醫院的三倍。
　台北縣與台北市一河之隔，政府資源卻天差地別的狀況，不斷在各縣市上演，「在縣市升格之後，只會擴大，很難減少，」許銘能強調。
不靠中央，靠自我提升

　雖然縣市合併升格大戰的結果已成定局，「縣市不能只靠升格來提升競爭力，必須要自我提升能力，」朱立倫強調。
　資源稀少，仍然有機會塑造獨特的縣市競爭力。人口外流嚴重、全國老人人口最多的嘉義縣，最近八年，全力投入在偏鄉醫療照顧，率先推出「送醫療到鄉里」服務，打造一台行動醫療車，配備完整的Ｘ光、超音波等醫療儀器，每天巡迴縣內各鄉鎮，五年來已經跑遍了一千多個村里，幫八萬三千位鄉下老人與村民看病，「偏鄉也可以享受大醫院的資源，醫療直接到家服務，」陳明文自豪地說。
　縣市不應只是被動等待中央給予資源，更要積極與周邊的縣市進行區域合作，從都市規劃、交通、教育、環保等公共建設，談跨縣市合作，減少資源的重複投資，「合併之前，應該要先談合作，」嘉義市市長黃敏惠語重心長地指出。
行政院副院長、前桃園縣縣長朱立倫：
別讓升格有名無實

　這一次桃園縣未能升格直轄市，許多縣民覺得很受傷，覺得「桃園的升格條件比其他縣市更好，為何不能升格。」
　但桃園縣如果像一些縣市冒然跳躍升格，已經跳脫國土規劃的本意。
　八年來，桃園線從一個二級縣市，變成工商大縣，並且也是台灣人口淨遷入最多的都市之一。明年，桃園縣有機會人口突破兩百萬人，自動升格為直轄市。
　縣市升格之後，不要老是想要錢更多了，必須要負擔更多的責任，更不能只想花錢在蓋硬體，要能提升服務與效率，這才符合升格的原意。
　一個現代化的大都市，必須具備自我提升行政效率與服務品質的能力，桃園縣的防災與防疫能力可以媲美台北市。
　八年內，桃園縣消防局擴充編制三倍，從原先的三百人擴編到一千多人，消防局的任務不再只是救火，而是救災為主。
　在這次的莫拉克颱風期間，就展現出桃園縣的防災執行力，拉拉山雖然風雨不大，但縣政府成功動用行政（鄉長、里鄰長）、消防與警政體系強制撤離，封閉拉拉山入山的管制站，逐一到各民宅、民宿點名，下撤到安全的安置中心。
　任期剩下三個月，我必須要一天當兩天用，把桃園縣建設成為真正的大都會，隨時做好升格直轄市的準備。
雲林縣縣長蘇治芬：
縣市要找到自己的定位

　就拿治水來說，雲林面臨人才與財源的雙重困境。
　我們的水利處編制有三十七個人，前年高考放榜後，卻沒有人願意來雲林報到。
　而很多人考進來後，一拿到執照就往民間或中央跳，同樣的職等，在中央的薪水比我們多一萬多塊。後來改成基層特考綁約三年，但往往三年一到還是離開，造成人才接軌上很大的問題，處長一請假，底下科員很多業務都接不上。
　雲林縣一年預算只有兩百二十六億，其他都要靠中央補助。水利處治水本預算三億，光用地取得、水利設施和抽水站維護前就用掉了一億三千萬，沒有太多錢做整治。台北縣光維護費一年就有六億，而且還是中央補助。
　升格的重點在區域整合，經建會曾說要靠合併後的台南帶動雲嘉，但我認為較難帶動較遠的雲林。
　我對雲林的定位是農業經濟特區，農經特區就需要改變農業跟水的問題，這都要靠國土規劃。升格只是一個起步，老實講還是兄弟登山各自努力，長遠的國土規劃應該趕快啟動和落實。
2009年縣市競爭力大調查 調查說明

　1. 本項調查進行時間為2009年7月12日至8月9日*，總成功樣本數為10,176位。調查方法是以台閩地區做為調查母體進行分層隨機抽樣電話調查，為符合縣市代表性，各縣市需完訪樣本數依縣市人口數，從385至435個**。當信心水準在95％時，每個縣市的抽樣誤差為正負5.0至4.7個百分點，台閩地區的抽樣誤差為正負1.0個百分點。所有資料依性別、居住地區、年齡及教育程度進行統計代表性檢定與加權處理。（註：*因風災關係，嘉義縣民調進行時間為2009年8月16日至8月18日。**連江縣訪問285人，抽樣誤差為正負5.8個百分點）
　2. 縣市調查排行說明：為了解縣市發展情形，《天下雜誌》以五大面向共53個參考指標進行縣市排行，這些指標包括各級政府調查、統計資料，以及《天下雜誌》對民眾進行的民意調查。在這些指標中，97年單年指標37個，民眾意見的指標16個。各指標分數計算方式是在最大值與最小值之間等距分成十組，落在表現最佳組別中的縣市給予十分，其次九分，依此類推，最低一組得一分。最後將各縣市所有指摽得分平均後再乘以一百獲得總分。
　（註：金門縣、連江縣因統計資料不齊，故不列入排名）
　調查執行：黃靖萱、張玄江、周銘梵