官股成肥羊　財團沉默竊國

　八八水災之外，在南台灣，還有大事正在發生。
　八月二十日，高雄小港艷陽高照，唐榮公司廠區靜悄悄的。廠內會議室，正召開董監事改選後第一次董事會。
　討論公司未來、行禮如儀的氣氛中，有些觀望。
　六月三十日，國內第二大不銹鋼廠唐榮公司，舉行民營化三年，首次董監事改選。選舉結果，泛官股拿下六席；唐榮的競爭對手、民營不銹鋼龍頭廠燁聯拿下五席。
　六比五，雖然官股保住經營權，但「官股卻是脆弱的多數，」經濟部國營事業委員會組長何華勳坦言。
　事實上，五月份，公平交易委員會就否決了燁聯掌握唐榮超過三分之一股權。理由是，同屬不銹鋼上游的兩者，結合後超過市佔一半，扭曲市場結構，制衡價格的機制恐瓦解，提高下游加工業的成本。
　但是，一個月後，事態的發展卻像甩了公平會一巴掌。投票時，燁聯派透過委託書，掌握唐榮超過三分之一的股權。
　「官股不是最大股東嗎？竟然讓競爭對手進入董事會，官股到底在做什麼？」一名不銹鋼下游業者憤怒地說。
　觀察者也不禁好奇，燁聯有什麼本事，能不動聲色就用少數股權，拿下官股仍是大股東的唐榮控制權？
　「唐榮被燁聯吃掉是遲早的事情，只是分階段吃，等新聞熱潮過後，再安靜吃，更不會引起注意，」中經院WTO研究中心助理執行長李淳，更悲觀地指出，台灣正上演一場新的財團蠶食國營事業資產的鬧劇。
被動的官股

　理由是，政府需要錢。
　八八水災後，重建需一一○○億龐大的預算，政府打破二次金改後暫緩釋股的原則，一度把財源瞄準台酒、中華電信、土銀、台銀等官股。儘管後來財政部改用舉債，但外界預期，國庫舉債愈來愈逼近法定上限，政府遲早會重啟釋股。
　比起立法院緊盯、看得見的釋股爭議，像唐榮這樣半套民營化的國營事業，其實問題更大。
　根據經建會統計，目前有六十八家國營事業，排在民營化時間表上，○八年底已完成民營化的共三十七家。所謂已民營化的唯一標準是，政府持股低於五成。其中，超過一半是採出售股權、上市上櫃的方式民營化，但大股東仍為官股。
　三十七家可查詢到的「半民營化」企業，資產總額高達十三兆，相當於一個台灣的ＧＤＰ。事實上，這個數字恐怕還是低估，因為部份資產並未重估。
　這些「半民營化企業」，脫離國營企業身分後，不必再受立院監督，但已成為財團最覬覦的肥肉。
　以唐榮為例，因欠缺清楚的民營化目標，加上減資後上櫃的民營化方式，讓競爭對手能輕易透過資本市場就寧靜掌控。因股本、資本額都不大，未來容易成為財團眼中「肥肉」的半民營化企業，還有關貿網路、台船、台鹽等。（見表一）
　事實上，儘管仍有官股，卻在釋股過程中被財團操控的半民營化企業，歷史上的顯例是中華工程、中石化，及開發金控等。（見表二）
　根據「已民營化公股管理處分要點」，非關國家政策的事業（非關國防、民生），經主管單位評估後，公股持股比例可逐步降到零。過程中，要做公股「最適持股比」的定期檢討，讓公股在遇到大事件時，仍握有否決權。
　在國營會的辦公室裡，何華勳對義聯集團下的燁聯進入唐榮會不會造成壟斷的回應是，「當年根本沒想過燁聯會進來，」他坦承，當年義聯集團一度財務狀況不佳，「他怎麼會來吃？」何華勳說。
大家都知道有人在買

　唐榮當年體質差，原本經濟部要中鋼接手，中鋼評估後沒意願，唐榮只好整頓掉虧損部門，減資到資本額三十五億，在二○○六年七月重新上櫃掛牌完成民營化。
　正因資本額小，反讓唐榮成為市場派狙擊的標的。
　兩年多前，國營會就陸續接獲消息，燁聯在悄悄買唐榮股票。唐榮的經營層也知情。
　唐榮民營化上櫃後，股票開始在市場上流通，唐榮官股發現燁聯這一、二年持續買進唐榮股票，「但從市場合法收購，你不可能阻止不讓他買，」唐榮官派董事長吳豐盛解釋。
像小學生一樣不敢講話

　然而，外界一直質疑林義守的義聯集團財務不透明。另外，唐榮前董事長劉憲同，在二○○七年卸任後，即轉往義聯集團擔任資深顧問、燁輝企業副董事長，產生公司治理上旋轉門的疑慮。
　「官股任由競爭對手吃股，沒採取任何反擊動作，」一名研究民營化多年的學者批評。
　唯一起手反擊的，不是過去管理唐榮的經濟部、國營會，反而是公平交易委員會。
　三月，林義守向公平會申請，核准收購唐榮三四％的股權。
　公平會主動調查，發現不銹鋼料源佔下游成本近八成，若下游進口料源替代，會有兩到三個月的時間差，影響價格及成本，對上游的依賴度甚高。五月，便以扭曲市場競爭架構為由，否決了燁聯的申請。
　林義守非常不滿，「鋼廠併購是世界趨勢，結合後有採購優勢，燁聯也有比較強的國際通路，」他強勢反擊，和公平會副主委吳秀明在報紙上筆戰。
　公平會找了下游業者座談，了解實際狀況。
　「下游總經理、副總級主管來開會，卻像小學生一樣，不敢多說什麼，」一名與會人士說。
　現場兩排業者面對面，卻沉默一片。多數料源向國內燁聯、唐榮進貨的下游業者，雖憤怒卻不敢說，「否則以後拿不到料了。」
　由於公平會強力表態，加上政府對唐榮員工仍有五年的保障義務，因此經濟部要求中鋼從市場上收購委託書，沙盤推演，展開與燁聯的委託書大戰。
一年可以多賺十億

　為什麼兩岸皆有百萬噸級不銹鋼廠的林義守，會對設備老舊，產量只有台灣燁聯三分之一的唐榮有興趣？
　唐榮工會理事長張仲傑說，「從本業經營來看，燁聯進來，就掌握唐榮的一舉一動，確保開盤價一致。」工會曾做過分析，少了唐榮價差制衡，價格多漲一塊，燁聯一年就可以多賺十億。
　或許擔心被外界解讀為不歡迎新董事，影響公司股價，對敏感的開盤價將「大一統」的議論，官派董事長吳豐盛澄清，每家公司有自己的訂價策略，競爭條件不同產生價差。
　「價格不同是市場供需自然發生的結果，沒有人可以干預，就算有人想要干預，也只有短期。唐榮現在價格是自然發展的結果，」吳豐盛堅持。
　除了鋼價因素，唐榮員工認為，林義守覬覦的其實是唐榮龐大的土地利益。
　「沒有，我沒有，我手上還有六百公頃閒置土地，閒置土地害死人了，」林義守以自身就擁有龐大土地存量，強烈駁斥外界傳言。
　唐榮在北、中、南有超過一一四萬平方公尺的土地，當中不乏在高雄市精華地段市地重劃中的土地，以及台北市大安區、台北火車站前商辦等土地。以二○○九年公告現值計算，有近兩百億的價值。
　一名分析師就直指，「唐榮幾乎可視為資產股。」
　「等於燁聯只花二十多億買股權，進入董事會，就能掌握近兩百億的土地利益，」一名唐榮員工不滿地說。
　為什麼官股不能採取主動，而老是被動等待市場派進攻？為什麼不能主動選擇？
　「民營化其實有很多方式，」李淳說。為何台灣採取容易被市場派攻擊的方式？
　一九九五年，中華工程民營化不滿一年，威京集團擔任中工民營化的承銷券商，因而掌握股東名冊，收購委託書，入主中工董事會。當時媒體披露威京運用中工資金炒股，股市下挫，讓中工當年損失了近二十億。
　原本期待民營化能擺脫立法院的政治干預，走向專業經營的中工，反而面臨金權政治入侵，與營建工程專業核心漸行漸遠。
　當時的官股，也是無聲無力。
　不只經濟部所屬的中工、中石化，還有財政部下的開發金，面對股權爭議，財政部也僅能採取消極作為，在兩個民股間選擇。
為什麼不找更好的新東家？

　曾有研究民營化的學者提出，「為什不幫（這些）公司主動找好東家？或者找好的國際策略投資人？」
　國營會何華勳說明其難處。他指出，台灣的民營化很難找策略性投資人，因為容易被人質疑圖利特定財團；找外國投資人，又會遭立法院反對，覺得被外國人掌控。根據民營化的精神，國營會與財政部等主管機關，對於政府不需掌握的企業，也陸續編釋股預算，但往往預算編列了，工會、立法院反對，結果民營化停擺，導致國庫累積了兩千多億的釋股預算沒執行。
官股存在的價值是什麼？

　官股無法替公司做出好選擇，是因為官股沒有清楚的管理目標，不知道該為自己所代表的「公眾利益」，爭取什麼樣的積極目標。
　中經院的李淳建議，未來應明確訂出官股所扮演的角色與目標：
　目標一：應先確定哪些公司該徹底民營化，政府不需控制的企業，應早日釋股。
　目標二：國家利益極大化。處分時不要落得賤賣國產的口實。
　目標三：扮演公共利益的代理人。
　官股可以不介入「半民營化」企業的管理，單純當股東，但可引進國際性人才來經營管理，增加國際競爭力。「政府不需要自己跳下去洗頭，讓別人來洗，」李淳比喻。
　他舉已民營化的澳洲電信為例。澳洲政府仍持有四○％的股權，也是大股東，卻不介入經營，只在找執行長時，澳洲政府才組成一個委員會，往全球找人才。委員會選的現任執行長，是過去AT&T西南貝爾執行長。
　「回頭看唐榮這類已民營化國營事業，就是『二不像』：沒有公共利益的角色，也沒有利益極大化的角色，」李淳認為，定位清楚，官股比較能決策公司方向。
被忽視的議題

　眼前，台灣有三十七家這種官股比例低於五○％的已民營化事業，它們對台灣民生物資的影響仍然深重。
　「五○％以上，什麼都可管；四九％以下，都不管，」何華勳吐苦水，「民營化後的管理，大家確實不怎麼重視。」
　隨著受矚目的國營事業逐漸民營化，曾鑽研民營化多年的李淳，也轉移研究焦點，關注WTO事務，「民營化熱潮確實過了，一幫研究學者也散了，」他一時也算不出現在還有誰在研究民營化。
　近年，政府只在國庫缺錢時，才以釋股為由，討論官股的持股比重，彷彿官股功能只剩為國庫補血。
　「民營化後的經營環境不同，每個產業特性不同，管理方式得個案處理，另外，民股分散還是大量集中，型態不同，處理方向也不同，官股和民股的相處更是一門學問，」國營會的何華勳一一列舉需細緻處理的問題。
　監察委員李復甸總結，雖然真正的民營化就是民間管，政府不插手，「但既然政府仍是最大單一股東，有絕對的掌握權，就不該放任，」他說。
表一
財團最愛的肥羊
泛公股仍掌握經營權的半民營化企業

　公司名稱：合作金庫
　資產總額(億元)：25,070
　股權結構%（泛公股*）：43
　股權結構%（民股）：57
　主管機關：財政部

　公司名稱：兆豐金控 (註1)
　資產總額(億元)：24,096
　股權結構%（泛公股*）：22.4
　股權結構%（民股）：77.6
　主管機關：財政部

　公司名稱：第一金控
　資產總額(億元)：18,001
　股權結構%（泛公股*）：32.1
　股權結構%（民股）：67.9
　主管機關：財政部

　公司名稱：台灣中小企銀
　資產總額(億元)：11,622
　股權結構%（泛公股*）：42.7
　股權結構%（民股）：57.3
　主管機關：財政部

　公司名稱：中華電信
　資產總額(億元)：4,636
　股權結構%（泛公股*）：37.8
　股權結構%（民股）：62.2
　主管機關：交通部

　公司名稱：中鋼
　資產總額(億元)：4,621
　股權結構%（泛公股*）：27
　股權結構%（民股）：73
　主管機關：經濟部

　公司名稱：高雄銀行
　資產總額(億元)：1,837
　股權結構%（泛公股*）：46.3
　股權結構%（民股）：53.7
　主管機關：高雄市政府

　公司名稱：陽明海運
　資產總額(億元)：1,127
　股權結構%（泛公股*）：36.3
　股權結構%（民股）：63.7
　主管機關：交通部

　公司名稱：台灣肥料
　資產總額(億元)：634
　股權結構%（泛公股*）：27.9
　股權結構%（民股）：72.1
　主管機關：農委會

　公司名稱：台灣造船
　資產總額(億元)：348
　股權結構%（泛公股*）：48.1
　股權結構%（民股）：51.9
　主管機關：經濟部

　公司名稱：唐榮鐵工廠(註2)
　資產總額(億元)：249
　股權結構%（泛公股*）：50.5
　股權結構%（民股）：49.5
　主管機關：經濟部

　公司名稱：台灣航業
　資產總額(億元)：135
　股權結構%（泛公股*）：43.6
　股權結構%（民股）：56.4
　主管機關：交通部

　公司名稱：台鹽
　資產總額(億元)：67
　股權結構%（泛公股*）：38.9
　股權結構%（民股）：61.1
　主管機關：經濟部

　公司名稱：關貿網路
　資產總額(億元)：26
　股權結構%（泛公股*）：46.6
　股權結構%（民股）：53.4
　主管機關：財政部

　總資產額：92,468

　*：泛公股是指政府單位與公股銀行之持股。
　表一、二已民營化國營事業資產總額13兆239億元（僅為有公開資訊之公司資產總額的加總，不包括已標售之國營事業與未公開資訊之公司）
　資料來源：經濟部，交通部，財政部，經建會，退輔會，公開資訊觀測站，各公司年報。
　製表：辜樹仁
表二
已由財團掌控的半民營化企業
2-1　泛公股是大股東，但民股已掌握經營權

　公司名稱：華南金控
　資產總額(億元)：17,102
　股權結構%（泛公股*）：31.8
　股權結構%（民股）：68.2
　經營者：林明成家族

　公司名稱：彰化銀行
　資產總額(億元)：13,968
　股權結構%（泛公股*）：20.7
　股權結構%（民股）：79.3
　經營者：台新金、公股共治(註3)

　公司名稱：台灣人壽
　資產總額(億元)：2,493
　股權結構%（泛公股*）：24
　股權結構%（民股）：76
　經營者：龍邦集團

　公司名稱：中央再保險
　資產總額(億元)：259
　股權結構%（泛公股*）：22.7
　股權結構%（民股）：77.3
　經營者：長榮集團

　公司名稱：台灣產險
　資產總額(億元)：149
　股權結構%（泛公股*）：20.4
　股權結構%（民股）：79.6
　經營者：勇信開發、領航集團李文勇家族

　公司名稱：台灣土地開發(註4)
　資產總額(億元)：145
　股權結構%（泛公股*）：14.7
　股權結構%（民股）：85.3
　經營者：宇鑫(邱復生)

　總資產額34,115
2-2　公股比例已非常小，民股掌握經營權

　公司名稱：中華開發金控
　資產總額(億元)：2,900
　股權結構%（泛公股*）：6.3
　股權結構%（民股）：3.79
　經營者：凱基

　公司名稱：中國石油化學
　資產總額(億元)：423
　股權結構%（泛公股*）：0.002
　股權結構%（民股）：99.998
　經營者：威京集團

　公司名稱：中華工程
　資產總額(億元)：334
　股權結構%（泛公股*）：0.0008
　股權結構%（民股）：99.999
　經營者：威京集團

　總資產額3,656

　註1：合併交通銀行、中國國際商銀、中國產險
　註2：唐榮鐵工廠為唯一泛公股股權仍超過50% 的已民營化國營事業。2002 年已切割讓售運輸處、鋼鐵廠、公路車輛事業部、軌道車輛事業部
　註3：董事長為台新金派任，總經理為財政部派任
　註4：台開信託2005 年併入日盛銀行