奠基下一個百年霸業 — 英國新文官

　英國內閣部處長佛雷爾，靜靜地坐在辦公室，擬定增加婦女就業文官的計劃，他不必擔心有國會議員向他施壓，也不擔心下次哪個政黨贏得選舉，會影響他的職位或前途。遠處的白金漢宮點起燈火，英國藍底米字紅旗隨風飄揚。
　但另一面，像佛雷爾這樣的文官，卻必須不斷吸收新知識、新觀念，準備變革。二十多年來，英國政府不斷組織再造，人員精簡，逼得文官不得不變。鐵飯碗不再，「誰也不能說，公務員一進去，就保證一輩子可以高枕無憂，等著退休，」內閣部長騰保爾對英國五十萬文官鄭重宣布。
　「世界在變，人民期望在變，」英國駐台貿易文化辦事處副處長班騰說，「你不變，就花太多時間在做昨日重要的事，而不是今天或未來重要的事。」
　他們一半畢業於牛津大學、劍橋大學，在學校，教授就鼓勵他們心向公職，為國家服務。他們必須經過嚴格篩選，才上任兩個月的外交官亞當，是經過英國外交部歷時兩年，三千人層層筆試、口試過關的三位人選之一。
　他們心思敏捷，辭藻豐富。巡迴國際，在會議桌上折衝樽俎，為英國爭取最大利益，在國內運籌帷幄，在自由經濟與產業政策，國家安全和融合己見，定奪管與不管之界線。
大政府來臨

　文官有如國家心臟，運作好壞，關係國家體質強弱。在全球化競爭中，政府重要性不降反增，美國《Business Week》兩年前以封面大幅報導，「大政府時代來臨」，「今後不論國家安全、經濟強弱、社會公平都有賴政府」。
　而波濤洶湧的全球化後，雖然國家疆界泯滅，但全球化使得政經、環保問題更加複雜，利益交錯。為要吸引外資，加強國際形象，「政府必須有掌握全球政經環境，全球化治理的能力，」研考會副主任委員施能傑說，「我國文官更不例外。」
　近年來，英國三位首相，從柴契爾、梅傑到現任的布萊爾，銳意改革政府效率，結合民間創業活力，使英國經濟成長率平均三．五％，不但比歐盟平均高，更是兩百年來英國最長的經濟擴張。四年前，英國雖未加入歐元區，卻沒有撼動英國世界金融中心地位，前兩年的經濟衰退，英國受創程度比美國還輕。
　根據世界銀行二○○三年一項「政府重要」報告中指出，比較各國政府效能，以一百分為基準，英國得分九十八分，居世界十大富有國家之首，超過美國、日本甚多。
　根據《經濟學人》所做「創業環境指標」，六十個國家中，英國政府在對私人企業友善、基礎建設良好、官僚手續簡化等項目，都居世界第三，「沒有十全十美的政府，但是我們檢討起來，應該是做得不錯，」騰保爾說。
　但是觀察英國政府運作，往往也有很多疑竇。英國與民間企業大量合資建設，從輕軌電車、鐵路，到學校、醫院，甚至監獄，但是很少有人攻擊政府圖利民間。
　政府與民間企業可以交換人員，例如英國駐台貿易文化辦事處，在倫敦的聯絡人是匯豐銀行暫派到英國貿易工業部就職（還由匯豐銀行支薪），不會有人質疑官商勾結。任何人想當公務員都可上網申請，主考管面試通過後，就可錄用，也沒有人說他們運用私人。
英國文官　取法中國

　這是因為英國文官中立，不論政黨輪替，文官都悉心以赴。政務官不干涉常務官業務，已經為世界樹立楷模。
　深掘英國歷史，發現英國文官制度還是取法中國。在十九世紀中葉以前，很多文官都有私人聘用、舞弊及裙帶關係，貴族更爭相派自己子弟到亞洲、非洲殖民地去做官撈油水。因此很多大臣就敦促政府舉行統一考試。
　根據統計，於一五七○年至一八七○年之間，英國傳教士、遊歷家、外交官、商人及學者，以英文撰述或翻譯的有關中國政治及文官考試制度之論著，不下七十餘種，而且有很多著名期刊，不時刊出論文，促請英國政府採取中國的文官考試制度。
　但是英國青出於藍，一百五十餘年來，不斷確立文官中立制度，也確立文官清廉形象，取得人民信任。
　世界經濟政治學家所推崇的模範，是英國文官和政務官各有分際。文官有嚴格行為準則，例如法律禁止文官幫助政黨競選，文官在行使職權時，不論哪黨執政，必須給予公正及完整的服務，因為文官是屬於整個國家，「文官最終效忠對象是女王（也就是國家的象徵），」一八五六年就訂立的文官守則第一條就明列著。
　而文官也相對受到很多保障，這裡少有民意代表關說施壓，也很少有政黨一變，所有高級職位都跟著變的情況。部長忙於制定政策，應對國會。常務次長是文官之首，率領部屬推動政務，通常都不會變，權力比部長還大。與英國花費一百五十年建立的制度相較，台灣要改革文官體制，還來得及嗎？「制度建立永遠不嫌晚，」我國駐英代表處經濟組組長陳寬享說，「也許短期內得不到掌聲，長期總會見成果。」
　一旦建立起文官中立及清廉，執政黨所採取的文官改革就很容易得到人民支持，例如最近英國三任首相柴契爾、梅傑、布萊爾都以改革文官效率而著名。
　柴契爾執政期間強調以經濟、效率與效能三個層面來推動文官改革行動，徹底改變文官制度的體質。梅傑延續柴契爾的改革路線，持續推廣文官的訓練發展計劃。布萊爾提出「現代化政府白皮書」，致力創造更開放、多樣與專業的文官。（表二）
靈活　機動　應變

　經過二十餘年改革，英國文官已經建立起靈活、機動、應變的團隊。例如在台北的英國貿易文化辦事處，人數僅次於美國在台協會，但是他們經年在台灣南北舉辦活動，包括生物科技、電子，以及最近舉辦的公民營合資建設研討會，以促進英商投資台灣，或說服台灣廠商到英國投資，「他們的活動力在台灣屬第一，」陳寬享說。
　「現代經濟戰，有如攀爬懸崖峭壁，你死我活，」立法院副院長江丙坤強調，「文官必須是反應靈敏，身手矯健之幹才。」
　文官必須不斷接受訓練。不管在哪個部會，要升成主管，都需要有管理和財務知識，因為英國政府要求公務員必須能夠在有限資源裡，提供人民最好的服務。中高階主管則需具備策略規劃，制定鼓舞人心的願景，因為政事紛雜錯綜，領導人必須深具策略眼光，決定政事輕重緩急。
　位在倫敦近郊的公務員訓練所，更有專為次長所做的一套訓練課程，不但現任次長可以報名參加，有志做次長的文官也可參加。公務員訓練所副主任瑪格有條不紊地說，連部長都要接受訓練，最近公務員訓練所就辦了一場給部長的「危機處理」訓練會。請企業界人士，以實例講解組織要如何處理危機、因應媒體策略，與如何化危機為轉機。
　現在，英國各部會對招募、升遷、考核、訓練都可以自主，沒有統一高考、普考。也讓文官可以轉換工作，增廣經驗。
　任何人都可上網看職缺，自己申請，甚至接受外國公民。例如澳洲來的內閣部新聞祕書李察，本來想來英國觀光兼遊學，但是有一天在報上看到內閣部徵新聞官，他去申請，一試而中，「沒想到，英國歷史久，卻比只有兩百年歷史的澳洲還開放很多，」李察說。
　正在回答新聞記者詢問的政府商務司公關主任派爾已年屆退休，遇到新缺，仍然躍躍欲試。例如二○○一年，他第一天到交通部報到時，就碰到九一一事件，英國情勢緊張，記者電話不斷，他得馬上緊急惡補各種資訊。
　派爾可以細數自己參加京都國際環保協議，九一一以後的忙碌壓力，現在又要幫助上司，促進未來四年的政府效率革新，「但我學到更多，」摸著自己快禿的頭，他說，「要不然三十年如一日，就像一灘死水。」
　這裡有能力升得快，前任駐台貿易文化辦事處政經組女性組長白愷，劍橋歷史系畢業，三十歲就任組長，五年換了三個工作，在香港兩年，在台灣三年，促成倫敦證交所和台灣證交所合作，發展新金融商品，現在又回倫敦外交部，做有關環保議題工作。他們更必須時時跟著世界變，甚至要領導世界潮流。
　英國外交部負責東北亞的研究顧問羅德辦公室堆滿了紙箱，準備搬家到對面辦公室。因為英國外交部最近發動四十年來最大變革，開世界之先，不再以地域來劃分工作範圍，如傳統的北美司、中南美司，而是以未來五年到十年的英國外交工作重點來分。例如加強促進英國在全球化經濟的利益，確保石油來源無缺，反恐怖組織等。工作內容改變，辦公室也得跟著變，「變是一種經常性狀態，」班騰說，「永遠都在變。」
增加資源給第一線公務員

　隔著幾條街的內閣部，更在執行未來五年政府徹底變革計劃，預計裁減公務員八萬人，減少幕僚人員，但增加資源給服務人民的第一線人員，如醫生、護士、警察、教師等，希望增加政府效能，「他們認為有熱誠，就不要只在辦公室裡，而去真正接觸人民，」陳寬享說。很多政府機構已沒有當然預算，必須自籌，大部份部會將執行人員和政策人員分開，執行人員成立獨立機構，統稱為「續階計劃政署」（Next Step Agency）（繼公營事業民營化後，政府執行功能外包或自行負責盈虧，因此取名），這是英國近年來文官改革最重要的工作。
　現在英國文官裡已有八○％屬於這類獨立機構。例如中央政府機關的餐廳都已外包，必須自負盈虧，省卻政府負擔人員退休金及福利津貼。又如外交部所屬印刷所，政府沒有編列預算，因此印刷所要向外交部各單位招攬生意，「會逼得這些單位提高服務品質，並且節省成本，」班騰說。
　政府公務員數目已經從最高時期的七十四萬降到五十二萬，未來四年還要再裁減八萬人。比較我國四十萬公務人員服務兩千三百萬人民，英國公務員數目顯得精簡。英國文官人事費用佔國內生產毛額一一．一％，也比美國的一七．三％、日本的一五％低。近年來，首相布萊爾用省下的政府預算銳意興建交通建設，增設學校，降低學童與教師比例，改良教育品質，以增加國家競爭力。
政府再造 結果取向

　英國二十年政府再造，最重要是確立每個機構都是結果取向，每個部會每年與財政部訂立契約，稱為「公共服務合約」，決定該部會未來的策略目標，目標必須清楚，成果也可以量化，部會裡每個層級要負責成果，每個人的考績也由此而定。
　例如貿易工業部重點工作之一，是吸引外資，增加就業，今年外人投資局就必須引進外資，增加二萬五千個就業人口，又為了配合政府改善效能計劃，貿工部在未來四年，要裁減一千零一十位人員，而且每年節省三億英鎊，省下的錢用在科技發展，促進學校和企業合作，設立創新基金。英國在國民平均獲諾貝爾獎的比例名列前茅，很多科技由英國人發明，但卻由別國發展商業化，稅也交給別國政府，例如行駛於英法及荷蘭之間的氣墊船（hovercraft）技術，就是由英國人發明的，「英國把這些賺錢機會拱手讓人，我們應該搶回來，」一位貿易工業部顧問霍金斯指出。
制度穩固公信力

　為了建立政府公信力，英國政府有利益衝突之處，都盡量先建立制度，不以個案破壞制度。例如英國與民營企業合資興建的基礎建設，如鐵路、高速公路、重劃區對促進英國經濟進展貢獻很大，就是由財政部制定法律以及一套標準程序和標準契約，縱使有人質疑，民間興建價格過高，政府是否有圖利民間之嫌，但是因為有這套制度，始終沒有確切證據證明政府官員有瀆職之事。根據國際透明組織最新統計，英國在所調查一百四十六個國家中，政府清廉度為第十一名，超過我國三十五名甚多。
　又如英國政府與民間企業交流人員，是在一項「交流典範」（Best Practice）計劃中，官員都可以上網申請，也可免於政府民間私相授受的攻擊。原在貿易工業部擔任獎助生物科技發展計劃的尼克，就去類似我國的工業總會，擔任資深專案經理兩年，「與民營企業接觸後，我才知道他們想法和政府相差多遠，回去後，我做的計劃會實際得多，」他說。
　未來，台灣與中國大陸競爭日形激烈，文官是決勝必要條件，文官優劣也將影響兩種制度的競賽結果。甚且，不管企業或個人如何努力，國家整體進步和安全，都要靠高品質文官有效的政策規劃與推行，「社會不能放棄他們，我們都是納稅人，有責任督促改進，」現任研考會副主任委員施能傑說。
　世界各國都趕著政府再造，提升政府效率，有如一場文官競賽，台灣更是輸不起這場大賽。英國文官興革，能夠提供台灣重要啟示。■