寶島變毒島，誰之過？

在台灣，企業只會因經營不善或景氣不佳而倒閉，從來沒有人聽說，一家股票上市的大公司，會因為自己生產的廢棄物，而陷入嚴重的危機。長興化工創了台灣企業史上的首例。
　兩個月前，一輛滿載有毒廢溶劑的油罐車，摸黑在旗山溪傾倒，造成大高雄地區三百萬人無水可飲，居民生活在恐慌之中。這件震驚全國的「高屏溪水污染案」，高雄地檢署於八月中旬偵結，起訴二十二人，將長興化工董事長和昇利公司總經理兩人，具體求刑無期徒刑；並分別要求兩家公司賠償二億六千萬與一億六千萬元。
　「一流產品、九流廢棄物」，是許多台灣大公司的寫照。「它們對自己的產品精益求精，卻從來不肯花一點心思處理好廢棄物，」柴山自然公園促進會執行長楊娉育語帶譏諷地說。這次檢察官史無前例地以重刑伺候，對所有企業來說，都有當頭棒喝之效。
　這無非落實「廢棄物清理法」的重要精神：只要造成污染，不管企業知不知情，都要負連帶責任。這種「終身責任」制度，在歐、美先進國家行之有年，是企業的基本倫理之一，無關反不反商。
　廠商已遭重罰，但政府官員呢？事件發生迄今，已經兩個多月。政府仍未查明責任歸屬，也沒有任何一位官員因此下台。他們有沒有責任？哪些單位該負起哪些責任？

政府官員也該負責


　尤其比較「八掌溪事件」大張旗鼓的處置方式，更顯得「高屏溪事件」乏人問津的難堪。
「四個人死亡與有害廢棄物污染，哪一件事情比較嚴重、影響比較深遠？」許多環保人士都質問，痛心之情溢於言表。
　一位政府官員以警惕的口吻說：「長興化工出事以後，還好緊接著又爆出八掌溪事件與密使事件，媒體轉移了焦點，否則我們這些相關單位恐怕全都逃不了責任。」
　與八掌溪事件一樣，有毒溶劑事件也不是孤立的個案，而是一再發生的案例。根據環保署估計，每年約有九○萬公噸的「有害事業廢棄物」下落不明，（表一）目前有一六九個非法棄置的場址被發現。（表二）事件主角之一的長興化工，過去有多次違法紀錄，另一主角昇利公司，在全國亂倒毒溶劑的地點，包括桃園蘆竹、大甲溪、台中梧棲、雲林西螺、高雄茄定、田寮……。
　事件一再重複發生，意謂著並非少數一、兩位官員失職的問題；而是整個處理廢棄物的官僚體系都出了毛病。官員「依法行政」，按照老習慣辦事，就會一而再、再而三地讓毒物污染環境。
　「為什麼總是抓不到？」一位計程車司機道出他心中深深的疑惑，「如果真的難抓，為什麼昇利一出事，連續好多違法案子立刻都被抓到？」許多人心中也同樣大惑不解。
　事實上，我國對於廢棄物從產出到最終去向，早制定有一套嚴格的管制措施，但是這套措施幾乎不發揮作用。環保署廢棄物管理處科長蘇國澤的說辭，非常傳神地表達出官員的典型心態：「我們把每個廠商都當作好人，假設他們會誠實申報。如果他們要刻意規避，我們也沒辦法。」

誠實在我心，傾倒隨我意


　其實，根據環保署統計，台灣一年生產一四七萬噸有害事業廢棄物，能夠合法處理的只有六○萬噸。這意謂著，生產其餘九○萬噸廢棄物的廠商沒有任何選擇，一定要違法。廠商怎麼可能誠實申報？為什麼環保署的管理制度建立在如此荒謬的假設上？
　許多專家指出，因為環保署根本不知道每一家工廠有多少廢棄物？是哪些種類？所以，廠商愛報多少，環保署就只能相信。
　其實，制度上已經賦予環保署調查廠商的權力，問題出在沒有執行。
　每一家工廠在成立之前，都需要向當地縣、市環保局提呈廢棄物的「清理計劃書」，說明廢棄物的種類、數量和性質。唯有環保局審核「清理計劃書」通過，工業局才核發設廠許可。
　然而，多年來「清理計劃書」形同廢紙，「沒有廠商認真申報，報回來的資料也沒人處理，都堆在倉庫裡，」台大環工所教授吳先琪觀察。由清大、交大教授組成的「新竹科學工業園區環保監督小組」在調查過程中，也看到相同的問題。當他們向新竹市環保局要求調閱廠商的「清理計劃書」時，得到的答覆竟然是：「堆在倉庫中，找不到了。」類似情形當然不只新竹市一地而已。
　地方環保局難辭其咎。然而，「地方哪有審查的專業能力？」正在調查官員是否失職的監委謝慶輝質疑，「環保署最初就不應該推給地方。」
　很多專家認為，環保署的責任更大，「政策反反覆覆，沒有一致性，」工研院化工所環境科技組組長楊致行說。他多年來冷眼旁觀，看環保署從民國七十九年起，做了三年基本調查，後來又中斷，再修法推給地方。「這種基本資料要長期累積、相互比對，才有成效。美國也是花了十幾年的時間才建立起來。」
　如果中央沒有做好源頭管制，地方環保單位的查緝工作就非常辛苦，「抓東跑西，抓河川跑山邊，簡直疲於奔命，」高雄縣環保局長丁杉龍忍不住抱怨。話雖如此，像長興化工這麼大的工廠長期違法，環保局真的不知情嗎？「我們沒辦法事前稽查，只能靠民眾自動檢舉，」丁杉龍解釋。
　然而，辦環保案件同樣經驗豐富的高雄檢警調單位，卻不這麼認為。「說好聽點，（高雄縣環保局）是知情的被害人；說難聽點，是共犯，」一位資深辦案人員嚴厲批評。

知情的被害人？

　
每一家化工廠都會產生固體與液體的廢棄物，原本長興化工全部交給運泰公司處理。根據高雄地檢署的調查，當運泰公司因台塑汞污泥案而倒閉之後，長興化工就只有申報固體的部份，不再看到它申報毒廢溶劑。這樣不尋常的變化，其實很容易被發現，也不難找出其中蹊蹺。
　「肯查的話其實很簡單，資料都在他們手上，這是要不要查的問題而已，」一位資深刑警說。
　一位長期投入環保案件的檢察官說明環境的惡劣：「辦到現在，不敢相信任何一家廠商；只要想辦，可以辦到任何一家。」在這種情況下，「環保單位怎麼不知道有違法事實？但知道又怎麼樣？」廢清業者達永鑫公司副總經理林文優反問。
　一位檢察官比喻，這就好像以前的賄選，明明十個候選人有九個賄選，但是檢察官都說抓不到。因為違法的情形太普遍了，反而獲得某種現實上的正當性，「事情若沒有鬧大，就睜一隻眼、閉一隻眼，不會下去管。」
　但是，一旦有交出業績的壓力，就會很神奇地破案。「昇利公司儲存場偷排廢水的暗管一下就抓到了，表示他們能力是很強的，」環保團體「藍色東港溪保育協會」成員方英吉笑著說。
　換另一個角度來看，地方派系、黑金體制盤根錯節，讓原本人力已經嚴重不足的稽查人員（以高雄縣為例，七名稽查人員要負責五千多家工廠），還要經常面臨各種難以言喻的壓力。
譬如說，一位科員至某縣環保局上班的第一天，抽屜打開裡頭赫然出現十萬元現金，讓他不知如何是好。稽查人員稍微認真一點，轎車就經常被不明人士砸毀，讓他們連開車出門也怕怕。至於檢舉濫倒的民眾一旦曝光，遭黑道斷手斷腳也時有所聞。
　「以前砂石業大多是國民黨籍民代在包攬，現在廢棄物處理業有很多是民進黨籍民代在做，」一位熟悉高屏政壇的人士分析。
　地方政治生態正在惡化，但許多中央的重要政策卻都依賴地方政府執行。「中央與地方的縱向聯繫出現斷層，」台大教授謝志誠指出，「地方在很多方面，不見得能認知、執行中央的政策。」
　從上游基本資料的殘缺不全，到下游監督稽查的粗疏鬆散，整個管制體系可以說根本與「非法傾倒」共生共存、互為表裡，從一開始就注定失敗。因為整個問題的根源，正在於「廢棄物找不到足夠的合法出路」。

黑白兩道聯手，劣幣驅逐良幣


　用最簡單的經濟學原理來想，廢棄物清理的市場需求這麼大，供給卻非常小，應該有很多廠商搶破頭要跳進來做合法生意才對。但事實卻正好相反。
　一個想要正當做生意的環保業者，面臨許多不確定的風險，每一項風險都足以使他血本無歸，以致於許多業者在躊躇良久之後，決定打退堂鼓。
　第一大風險是「劣幣驅逐良幣」。管理的鬆弛，創造了許多非法傾倒的無本生意。業者可以用極低的價錢，來爭取客戶。以廢溶劑的價格來說，按正當程序處理，一噸的市價必須八千到一萬二千元，廠商才有利潤。但昇利公司開出的價碼僅為四千元，它委託貨運業者偷倒入溪中的價錢為一千兩百元，昇利公司什麼都不必做，就淨賺二千八百元。
　事業主只關心兩件事，一是找合格的處理業者，二是價錢愈低愈好，至於廢棄物究竟到哪裡去，並非他們關心的重點。偏偏「合格業者不見得守法，」高雄市廢棄物同業公會理事長卓三陽一語道破其中關鍵，「只要有一家業者違法經營，其他業者迫於競爭壓力，就不能好好做。」
　第二大風險是「民眾抗爭」。在台灣任何一處地方，要建焚化爐或掩埋場幾乎都會碰到抗爭。但是，解決爭議、達成共識的機制卻付之闕如。業者經常在通過環境影響評估之後，仍要單獨面對民眾的抗爭，主管單位環保署則一付撒手不管、自行解決的態度。「選一塊地不知要花多少錢擺平黑道、白道，」台大環工所教授吳先琪說，結果往往是黑、白兩道都吃得開的人才能做這行。
　「這麼多年來，環保署輔導業者的政策到底在哪裡？」林文優質疑，「放任處理量嚴重不足，環保署是否應該負起輔導不周的責任？」
　實際量遠超過可處理量，逼得業者想守法也難，更讓管制、稽查都成空談；反過來看，不能嚴格取締非法，又讓廢棄物永遠沒有足夠的合法出路，「就像一條食物鏈，環環相扣，惡性循環，」一位檢察官感嘆。
　專家指出，只有趕快擴大處理廢棄物的能量，以及真正落實管制措施，如此雙管齊下，才能打破惡性循環。
　美國、加拿大以前也曾經歷台灣目前的困境：濫倒猖獗、黑道把持，守法業者不敢投資。「這種情形，都是政府身先士卒，自己先跳下去做，」工研院化工所楊致行仍相信自己的一貫主張，「由政府創造良幣，來驅逐劣幣，帶動整個環境改善。」

政府應跳下來做


　台大環工所教授吳先琪特別愛舉香港的例子。香港政府自行投資興建大型廢棄物處理中心，第一年免費處理全香港工廠的廢棄物。一年以後，香港政府完全掌握每家工廠廢棄物的質與量，從第二年開始收費，至此以後，沒有一家工廠敢違法偷倒。
　諷刺的是，香港政府曾在民國八十年來台灣取經，觀摩台灣的先進經驗。自此以後，香港一日千里，台灣卻是不進反退。
　目前環保署傾向以「聯合處理中心」，跨出解決問題的第一步。這也是德國成功的範例。由邦政府召集幾家最大污染的生產者，以BOT模式（指民間與政府簽約，由民間投資興建公共工程，政府特許民間經營一段時間，經營期滿後，民間再依合約將該工程的設施與資產交還給政府），興建聯合處理中心。由於政府仍擁有二五％的股權，仍可以在政策上發揮領導作用。
　然而，一切解決方案的有效性，仍然要看各政府單位能不能協調配合。譬如說，倘若未來要興建「聯合處理中心」，究竟由哪個單位統籌、主導？環保署？工業局？教育部？國科會？還是「各目的事業主管機關」各自搞一個體系？按照目前「廢棄物清理法」的規定，最可能的情況是各自為政。
　成大環醫所教授蘇慧貞警告，如果每一個「目的事業主管機關」，都各自搞一個體系，將是「相當愚蠢」的事。屆時，在支離破碎的體系下，某些地區的設備太集中，垃圾量不足；某些地區卻又缺乏設備，垃圾量太多。而每一區的設備都難以達到規模經濟，「造成資源浪費，土地不合理使用。」

做好橫向協調聯繫


　這讓人又聯想起八掌溪事件中，海鷗部隊與空警隊硬生生地以兩千五百公尺高度為分界，劃出一道奇怪的責任線；並且在救人十萬火急的當口，兀自推諉不休，讓四條人命白白犧牲。貌似合理的分工，在公務員各自為政、消極不作為之下，隱藏著極大的荒謬。
　「政府機關最大的障礙，就是缺乏橫向協調聯繫，」這是屏東縣長機要秘書周克任幾年來折衝、協調的心聲，「公務人員不要老是『依法行政』，同時也要『依理用法』。」
　這種公務體系的危機，新政府其實有所警覺。統籌此次危機處理的政務委員陳錦煌就一再強調，未來的解決方案「要站在國家整體立場來考量」，找出missing link（失落的環節），不能再各管各的事。
　更大的危機，難道不是黑金分贓政治？最不想建立一個健全市場的人，正是這批可以做無本生意、牟取暴利的人；而官員的消極不作為、民眾漠視、企業不重視環保，都成為滋養黑金壯大的養分。台灣不僅需要更多果斷、強悍的起訴，就像這次高雄地檢署的漂亮示範；也需要全民廣泛的覺醒。