土石流問題，人禍更甚天災 — 現象一：當山脆得像餅乾

在民國八十五年賀伯風災之前，很少人聽過「土石流」，更少人知道它的威力。可是此一新鮮的名詞，近年來的發生率卻愈來愈頻繁，變成許多人心中揮之不去的陰影。
　尤其在九二一大地震之後，憂慮又加深了。許多專家指出，受到地震影響，未來三、五年必然是土石流發生的高峰期。
　「地震將山的結構都震鬆了，」農委會林務處副處長湯曉虞生動地解釋，「水滲進去，山就像海綿一樣鬆軟，遇雨沖刷就整個滑落下來。」
　有人形容災區的山「脆得像餅乾一樣」，工研院能資所的航空照相圖顯示，中部山區有兩萬多處崩塌地（占台灣總面積的千分之二點六），這些都是土石流可能發生的地方。
　地震也破壞了水道，改變水的行走方向。「整個災區有兩千道以上的水流到處亂竄，」九二一震災重建委員會執行長黃榮村說，很多以前從不曾發生土石流的地方，現在都一齊拉響警報。
　譬如南投縣仁愛鄉的中原部落，依山傍溪而建，從未種過任何檳榔的大山，今年二月豪雨時整片坍落下來，瞬間土石流深及腰部。居民有的逃到組合屋，有的躲在田裡。原來山背後裂開一條大縫，水不斷灌進去，造成大量土石一次又一次的坍落。
　二月豪雨也打在中寮鄉。溪裡滿布上游沖刷下來的巨石，河水都為之改道。落石遠從四百公尺外的二尖山一路滾至福盛村的張家，壓死一名女嬰。當地居民都說：「整座山都已經鬆懈了，等雨水來就知道輸贏。」
　根據農委會水保局的調查，災區的土石流危險溪流共計三七○條，高危險潛在村落六五處，其中十一處需要遷村。
　大地裂開的傷痕就赤裸裸、毫無防護地攤在陽光下，等待雨水親吻，再幻化為吞噬人的惡魔。
　政府也快馬加鞭，緊急推動「治山防災」工作。根據農委會的資料，政府已辦理了緊急水土保持工程八十八件，工程費共計二億元，工程人員承受極大壓力，經常是不眠不休地趕工。從七月一日起，還要再投入五億元的預防工程。
　但是有人質疑，用傳統的擋土牆、鋼軌樁、攔砂壩等工法，來對抗天地之威，除了應急，是否是長久之策？

「人定勝天」思維受到質疑

　過去土石流的數量少、範圍小，用攔砂壩、擋土牆整治，或許便已足夠。然而，伴隨大地震之後的土石流，其數量、範圍和嚴重度，都極不相同。這時，土石流不僅是「大地自我調節的方式，」而且「地層是鬆動的，土石還會一直下來，擋了也是白擋，」許多專家異口同聲指出。
　政大地政系教授李永展，形容先前政府搶通中橫公路的措施，「像希臘神話中，不斷推巨石上山、不斷失敗的薛西弗斯。」
　這時候，需要處理的其實不是土石流，而是人。
　「與其在此時花大錢做工程又不一定有用，不如花錢把人遷出來好好照顧，讓大自然自己復原，才是比較有成本效益的做法，」中興大學水土保持系教授段錦浩接受中寮《鄉親報》訪問時，也有相同的看法。
　從這個角度來看，政府「治山防災」工作常被批評為偏「硬體」輕「軟體」，重「短期」而忽略「長期」。
　硬體就是用水泥去擋，「能夠攔多久呢？攔砂壩也有滿溢的一天，」東華大學自然資源管理研究所所長徐國士反問。軟體則包括緊急疏散與安置、遷村計劃。
　徹底解決之道，還是長期的國土整體規劃，限制環境敏感區域的開發行為。
　但是，只要畫出環境敏感區，就會損害民眾的開發利益，招致各種抗爭與壓力。譬如農委會水保局早就完成八十個「特定水土保持區」草案，最後通過審議、完成公告的只有兩個。「畫下去就像判了死刑一樣，政府面臨很大的壓力，」水保局局長陳志清有些無奈地說。
　民眾濫砍濫伐，只重短期利益，出了事卻一味找政府負責，也逼使政府只重短期措施，滿足民眾需求。
　「硬體的成果比較好呈現，修了多少橋、補了哪些路，都很具體，」農委會副主委、也是此次「緊急水土保持處理計劃」總召集人林國慶分析。長期的環境問題，就在官方與民眾都不重視或都無能為力的情況下，愈來愈嚴重。
　然而，為了緊急防範土石流，諸如疏散、安置等軟體措施，卻是可以先做的。這部分，卻因為行政部門缺乏效率與協調，暴露許多嚴重的缺點。
　例如，政府在二月時就已經責成消防署成立緊急救難中心，並且宣稱各鄉鎮、縣市都已完成緊急疏散與安置系統。但是，很多災區民眾的切實感受卻是：中部災區的防災體系如同虛設。

防災體系如同虛設

　「政府說都已經做好了，最好的檢驗方式就是問災民知不知道，」九二一震災重建基金會執行長謝志誠，介紹一個獲得真相的簡便方式。
　博愛國小谷關分校主任黃永光，家就住在松鶴部落。他忿忿不平地表示，根本沒有什麼演習、編組或疏散路線，「連一個緊急安置處所都沒有，至少我們不知道，」旁邊的老師們都頻頻點頭。二個月前他詢問公所，至今仍全無答覆。
　土石流來的時候，真是「隨人顧性命」，有辦法的人到山下避難，沒辦法的人只有自求多福。
　雙崎部落的文化工作者阿，也說政府沒有任何處置，連「叫居民逃生的廣播系統都沒有。」部落裡有慢性病人、兩天要打一次胰島素的老人，「至少政府可以在東勢先找一塊地蓋組合屋，安置老人吧？」
　一下豪雨，水就黃濁無法喝，路斷了，病人無法緊急送醫。松鶴部落在地震之後平均每個月死亡二點五人，黃永光認為與此脫離不了關係。
　中寮在地居民阿忠，更是提供一個黑色笑話：在中寮鄉消防隊所擬的名冊中，連戶籍在、但人已不居住在當地的居民，以及七○歲以上的老人，都被指定「負責其他居民的疏散任務」。

安置工作尚未落實

　「一年地震，三年水災」對許多災民來說，土石流問題，就是震災的後續安置問題。
　政府若能儘速確定哪些地區危險，有多少居民應該遷離，並且在安全的地方蓋組合屋予以安置，就不用花巨額的工程經費，「很多工程都是做了又垮，垮了又做，」災區居民說。「等到該落下來的土石都落下來了，山的結構比較穩定，再來做工程才划算，」農委會水保局技正張三郎從專業的角度判斷。
　雖然，官方對所有土石流危險區域都有普查，對於危險需保全的戶數也有清冊建檔。但是官方的普查與民間認知差距極大。
　在官方普查中，中寮鄉僅有七○戶被納入危險區域。當地居民自行調查，共有三九六戶位於危險區域中，是官方統計數字的五倍。
　不只中寮鄉，中原口土石坍落下方共有六○戶居民，但根據水保局提供的「高危險潛在村落」資料，只有三戶在危險區域內。很多地方都有類似情形。
　是否官方的科學調查一定比居民對環境的長期觀察要準？
　中寮居民認為，他們並非以單一危險點來看，而是以整個山頭受損可能引發的危機範圍，做為統計的基礎。例如二月底福盛村發生的石頭壓死女嬰慘劇，危險是來自四百公尺外滾落的石頭，就是最好的證明。
　行政院九二一震災災後重建委員會的大地工程處處長潘明祥也坦承，有三○到四○％的土石流，發生在官方認定的範圍之外。
到底有多少危險戶數有爭議外，能夠安置的處所更是稀少。至今，政府並未安置好因土石流危險而需遷離的人。
　如中寮有二百戶在地震後自行安置，但多半仍住在危險區域內，政府以這些居民已經選擇領租金「自行安置」為由，不再做任何安置措施。
　只有明星災區，如埔里的蜈蚣里，才有專門組合屋的待遇。其餘人一遇豪雨，只有自行到多餘組合屋或學校避難，「長久下去不是辦法，」九二一震災重建委員會執行長黃榮村也感嘆地說。
　安置的工作做不好，更別提難度極高的遷村了。
　許多危險村落不耐久等遙遙無期的遷村計劃，自行打算原地重建，使安全問題更加複雜。
　和平鄉烏石坑即為一例。由於找不到合適地點，居民仍散居在一邊是坍落的山、一邊是土石流填高河床的狹窄地帶。
　六月時，鄉公所推銷一份「重建計劃」，在狹長的河邊地興建住宅，每戶造價從一百五十萬到二百萬不等。但那個地方適合居住嗎？居民會不會血本無歸？並沒有任何評估與說明。
　諷刺的是，這個未來的新住宅四周將以高高的擋土牆圍起，以抗衡土石流的威脅。
　在許多災民心中，土石流傷人不是天災，它只是凸顯種種人禍。而官僚體系效率低落，往往擴大了土石流的災情。
　六月底，埔里枇杷里後方山區落下大量土石，活埋一名婦人。憤怒的居民抬棺材至南投縣政府抗議，就是活生生的例子。

土石流不是天災，是人禍

　枇杷里的土石流肇因於後山道路開發不當。當地居民一再陳情，警告會發生山崩。公共工程委員會於今年二月時，就已撥款三千五百萬給南投縣政府整治道路，但縣政府遲遲未發包，直到釀成災難。
　「地震是天災，阮無怨嘆；但土石流攏是人禍造成的，讓阮真不甘，」一名七十歲老婦人，向前來安撫的南投縣長彭百顯夫人抱怨。
現在枇杷里已成為土石流的高危險區。然而，就在出事的民宅旁邊，同樣還居住著十幾戶人家，他們沒地方可去，一開始下雨，就必須日夜提心吊膽。
　南投縣的災後重建經費都由縣府統一發包，並不下放給鄉鎮，但縣府的發包完成率只有三五％。
　地方居民的感受只能以「無政府狀態」來形容。中寮鄉福盛村福山巷的居民，每人以捐五百或一千元的方式，自力修補唯一的一條聯外道路。區區三十萬左右的工程經費，鄉公所說縣政府不給錢沒辦法做。
　但中寮鄉的民間捐款有一億六千萬，於今年二月前就已用罄。根據公所前財政課長江添松的說明，最大一筆花費約五百萬元，「其他零零星星加起來，就花完了。」他並表示，該鄉的民間捐款混在公共預算中支出，並未另列專戶。這種處置方式造成追查與監督都很困難。
　行政體系的運作顯然出現問題。儘管新政府上台後力圖振作，但老舊的行政機器沒有絲毫改變。
　「就像換了心臟，卻沒換腦袋一樣，」中寮的文史工作者馮小非傳神地形容。想要做事的動力增強了，好比換了心臟；但做事的方法沒變，所以腦袋依舊。

換了心臟，沒換腦袋

　「九二一震災重建委員會」執行長黃榮村就觀察到幾項缺點。首先，各處處長都是從其他部會調派過來的，現在卻要管他們以前的上司（重建委員會是災區各部會的上級機關），這些人四年重建工作結束之後，還要回到原單位。「叫他們怎麼管得下去？」黃榮村無奈地說。
　其次，有些人的舊官僚習性仍是不改。重建委員會是直接面對民眾的單一窗口，但民眾陳情仍有被打回票的情形，要民眾先去找其他單位。
　七月初啟德颱風過境時，雖然氣象局對中部山區發布了豪雨特報，地方的行政體系仍然不動如山。面對已經來臨的雨季，政府的腳步勢必要加快，否則這次中部沒有重大損失，只能算是天公保佑，沒有在中部降下大雨。但是，下一個颱風來時呢？不知會不會還有同樣的好運？