總統開不得的支票 — 國民年金 誰來養你的未來？

高級餐廳裡，五十多歲的洪先生正在刷卡付帳。他的存款維持在五位數，信用卡卻還有二十多萬的負債。
　不擔心未來的生活嗎？「再過幾年就可以領退休金，到時候就有錢了，」洪先生肯定地說。
　洪先生的確不需要擔心。因為，總統候選人正努力地想著，要怎麼辦「國民年金」，好在洪先生退休後，每個月送他一筆生活津貼。

現代人的風險：活得太長

　如果連戰當選，洪先生退休時，除了有勞保的老年給付，六十五歲後，每個月可以再領二○○○∼八七○○元的年金。
　如果陳水扁當選，洪先生六十五歲以後，可能每個月可以領五○○○元，以及因為參加勞保（公保比照辦理），再多領七五○○元的附加年金。
　主要候選人中，只剩宋楚瑜還沒表明，要怎樣照顧洪先生的晚年。
國民年金的基本設計是，每個人二十五歲起，每個月繳一筆錢，六十五歲後，就可以每個月領一筆年金支應生活。如果今年實施，每個月的保費八七○元，今年每個月領取的年金金額則是八七○○元。（見一八四頁）
　為什麼現在要辦國民年金？
　因為台灣人口正迅速老化，養老的負擔愈來愈重。現在，每八個年輕人養一個老人；二十五年之後，是不到四個人養一個老人。
　「以前，人的風險是死得太早，現在的風險是活得太長，」台大法律系教授余雪明說，養老問題要先規劃。
　伴隨著人口老化，更令人擔心的是，現代人不再能養兒防老。
　台北一對與父母同住的夫妻，因為打算買房子，十多萬的月收入，幾乎都沒有拿回家。父母靠的，是先前的儲蓄和投資收益。
　這樣的例子愈來愈多。民國七十五年，有六六％的老人受子女供養，到了八十五年，這個比例降到四八％。
　但是，大家未來仰賴的儲蓄卻愈來愈少。二十年前，台灣人每賺一百元就存下三十四元，現在，只存二十六元。
　至於年輕世代，更有人賺的少、花的多。一名三十歲不到的汽車業務員，每領到薪水，就不知不覺地花掉，甚至，還要經常靠信用卡的預借現金周轉。為了節省循環信用利息，他已經連續換了二家利率較低的信用卡公司，但是很快地，帳單又出現熟悉的高消費金額與利息。
　不存錢以後怎麼辦？「我才二十幾歲，這個問題還早，」他說，他的同事，多半也都欠了銀行十幾萬的循環信用。

建構經濟安全網

　面對這些社會趨勢，國民年金的積極意義，正是預先為年老時建構一個經濟安全網。
　就個人而言，國民年金可以免除老來缺錢的恐懼。
　老人福利推動聯盟研究組組長陳正芬分析，國民年金可以幫助現在的老人維持生活，也可以為自己的未來減輕負擔，甚至不用擔心沒有能力奉養父母。
　透過制度設計，國民年金還可以照顧目前沒有參加公保、勞保等保險的四百多萬人，並整合現在的公保、勞保等社會保險。讓大家不要繳了保費，卻領不到、或只領到很低的老年給付。
　根據統計，去年平均每件勞保老年給付金額，只有六十萬元。更慘的，有不少人是像陳老太太這樣，白白繳了保險費。
　陳老太太，年輕時在工廠做事，也參加了勞保，每個月繳保險費。二十多年前，婆婆生病需要人照顧，她就辭掉工作，操持家務。
　但是因為投保時間不夠久，又沒有達到符合規定的退休年齡，她領不到老年給付，而年輕時的收入，全補貼家用花掉了。現在，她輪流住在幾個兒子家裡，靠他們給的零用錢生活。
　二十八歲的陳正芬也開始擔心，如果有一天出國、或轉業成公務員，現在繳的勞保保費會不會完全浪費掉，老年時還是要靠自己？
　如果有國民年金，這些問題都能迎刃而解。因為退出勞保時，可以繼續交國民年金保費，繳費年資照樣合計。年老時，可以每個月領年金。
　國民年金也可以避免國家遭遇重大災害時，政府財政捉襟見肘。
　例如，九二一地震後，為了撫卹傷亡的災民，政府花費超過二十六億。不少社會福利團體強調，如果實施國民年金，因為其中還包含遺屬年金（被保險人死亡後，其父母、配偶、未成年子女可領取）、障礙年金（被保險人繳費期間若殘障可領取）和喪葬津貼（被保險人繳費期間過世，家屬可領取當年度最高年金給付金額十個月），受災家庭不會頓時陷入困境，政府也不必再發放各種慰問津貼，平添財政壓力。
　不過，原本年底就可能開辦的國民年金，因為九二一地震震掉政府二千億，前途要等行政院跨部會的政務會談決定。

有錢護盤，沒錢辦年金？

　一場何時該辦國民年金的唇槍舌戰，也就此開幕。
　先是經建會建議，為了財政考量，最好延緩實施。
　經建會副主委李高朝指出，如果國民年金馬上開辦，地震災區的人根本沒有辦法繳費，財政也無法按規劃的方式走下去。短期內政府雖然只是出一點點錢，但是如果沒有全盤的規劃、法令，會隨著政治喊價，各種津貼愈來愈高，最後卻沒有人擔負代價。「國民年金要朝制度可以永恆運作的方向走，有所預備才能有所遵循，」他說。
　「對政府來講，最重要的是救股市，弱勢團體永遠被擺在最後，」參加聯盟的勞工陣線祕書長郭國文不懂，為什麼地震後政府有資源護盤，卻不願意將資源用在全民身上？
　主計處則做了民調，顯示六成國人贊成延緩實施國民年金。
　不過，「一一九搶救國民年金聯盟」質疑，主計處的題目先強調政府籌措重建經費、財政負擔大，是引導民眾作答，結果不足為信。
　負責對重大政策再研究的研考會，也提出委託研究報告。
　研考會主委魏啟林說，他並不贊成國民年金，但是國民年金已經變成政治競爭的工具，每個黨都說要做。如果政府不願打破政治承諾，研考會建議先整合現有社會保險，三年後再全面實施。「國民年金是政治承諾，不做不行，」他說。
　儘管國民年金已如魏啟林所言，勢在必行，反對開辦的聲浪，卻未曾停息。
　其中最大的挑戰是，民眾根本不相信這個制度可以長久。
　政大金融系教授李桐豪就覺得很無奈，明明知道國民年金不是破產，就是報酬率低得不得了，為什麼還要硬生生地被扣掉那筆錢？
　前年夏天，在全國社會福利會議上，一名企業主還沒拿到麥克風，就急著對在場人士大聲質問，「如果我連四十年後台灣還存不存在都不知道，為什麼要我存四十年的錢？」
　即使投身促進國民年金的社會運動者，也懷疑政府的能力。三十三歲的郭國文自稱「曾經將人生賭在社會福利上」，因為他相信福利政策會照顧他的一生。但是現在，他對政府的能力愈來愈沒有信心，擔心國民年金到最後是一塊「假牛肉」，而開始有計劃地存錢，以免老來無依。
　台大財金系教授邱顯比則認為，政府只要把社會救助做得更周全就好：「如果政府要照顧老年缺錢、有困難的人，針對他們想辦法就好了，為什麼要把大家拉進來？」

躲不掉虧損的宿命？

　從政府過去的紀錄看來，國民年金似乎躲不掉虧損的命運。
　過去政府開辦的社會保險，無一不是負債累累。勞保的潛在債務，已經高達一兆八千億；公保的累計虧損也已超過二百億；連最年輕的全民健保，今年都準備要虧三百億。
　除了可能管理績效有問題外，行政、立法部門聯手討好民眾，不願提高保險費率，也是虧損主因。
　一月七日，考試委員陳聽安參加中央健保局的會議，討論如何解決健保財務問題。根據法律，政府可以不經過立法院，就調高健保保費，彌補虧損。可是一個早上下來，話題都在提高部份負擔等次要方案打轉，沒有人敢決定提高保費。
　談到政府的做法，陳聽安口氣愈說愈急，「大家都在討好選民，拖到最後，所有社會保險都要破產！」
　他更擔心的是，像健保這樣今天繳錢、馬上就可以便宜看病的立即福利，都免不了如此；要繳幾十年才能開始領錢的國民年金，一旦出問題，有誰願意要民眾多交保費？
　中華經濟研究院研究員馬凱，已經預見未來立法院會有不斷要求提高給付、調降保費的聲浪。
　看看現在的勞保，不難想像未來國民年金的窘境。現在的勞保基金，雖然帳面盈餘每個月都在增加（因為每個月都有許多人繳保費），但是如果扣掉民眾退休時要領走的老年給付，已經出現鉅額虧損。
　但是立法院看著每個月增加的帳面盈餘，竟然要求調降保險費。
　勞保局總經理郭芳煜攤開精算結果說明，如果現在不提高保費，再過十三年，勞保將出現虧損，從現在起的第三十七年，就要被迫宣告破產。如果調降一個百分點的保費，每個勞工每個月雖然可以少付四十八元，勞保卻要提早在二十五年後破產。
　經建會主委江丙坤也在一場關於國民年金的座談會裡，擔憂地說，十多年後，老年人口會超過五百萬，如果有人要求提高一千元的年金給付，政府一年就要增編一百億的預算。
　「很多法案到了立法院，都會有難以預測的結果出來，只要法條一通過，行政部門只能『吞』下去，」江丙坤說。

走上別人的回頭路

　更令人憂慮的是，政府辦國民年金的方式，其實是重蹈其他國家虧損、失敗的覆轍。
　怡富投信副總經理蕭碧華歸納，各福利先進國照顧人民老年生活的退休金或國民年金，都漸漸走向民營、基金委託專業機構操作，以及從「確定給付制」改為「確定提撥制」。
　確定給付制是指，政府已經規定、或有固定的公式，計算以後可以領多少錢，跟民眾繳的保費多寡無關。確定提撥制則是為每個人設一個帳戶，繳的錢與投資收益都存在這個帳戶裡，退休後就可以提領。
　但是政府規劃中的國民年金，仍然由政府辦理、基金由政府管理，並採用確定給付制，無視於採取這些方式的國家都已經遭遇改革難題。
　台大教授余雪明到歐洲開相關會議時，就曾被其他國家的代表質疑，為什麼台灣要走他們的回頭路？
　而且，就算台灣破天荒成功了，設計中的國民年金制度，事實上，並不足以保障老年生活。
　依照經建會的規劃，國人的未來生活有三層保障。國民年金只是其中第一層，每個月支付國人前二年每月消費金額的六○％（如果今年實施，是八七○○元），以維持基本生活。
　如果想過得更好，得靠第二層保障，工作時就與雇主共同提撥退休金。想過得「非常好」，則要靠自己儲蓄，是第三層保障。

退休金猶如天上星星

　但是很少有人能領到第二層退休金。以受勞基法規範的企業而言，根據主計處的統計，每年領到勞工退休金的人數不到一萬人，佔每年退休勞工不到二％。其中，又有三分之一的人領不到五十萬元。
　勞工陣線政策部主任張烽益因而忍不住為文感慨，勞工退休金，「猶如天上的星星，看得到，卻拿不到。」
　領不到退休金，問題出在法律規定未顧及社會現實。勞基法規定，一個人必須在同一個公司工作十五年、年滿五十五歲，或在一個公司工作滿二十五年，才能領退休金。
　實際狀況則是，台灣企業的平均壽命只有十一∼十三年，每個工作者在同一家公司的平均年資也只有五•九年，都遠低於請領退休金的標準。「退休金還沒拿到，公司就倒閉了，」為台灣五、六百家公司規劃退休金，偉世顧問總經理顏立宇說。
　就算年資夠，也可能因為公司不守法而領不到退休金。主計處分析，目前只有不到八％的公司為勞工提撥退休金，而且其中八成，都只提撥員工薪資的二％（依規定應提撥二∼一五％），嚴重不足員工退休之用。
　目前勞委會打算修改勞基法，讓每個勞工擁有一個退休帳戶，雇主每個月提撥薪資的六％到帳戶裡，員工也相對提撥，離職時，可以帶著這個帳戶裡的錢，到下一個公司，繼續累積退休金，直到退休。
　但是，沒有人知道這個美夢何時成真。
　除了金錢支援，完整的老年照護也很重要。民進黨政策會黃玫玲指出新趨勢，英國的年金給付中已經包含了長期照護的福利，人口迅速老化的台灣，很快會有這種需求。
　如果種種配套措施無法一併實施，國人的老年生活仍無法真正免除後顧之憂。

踩在下一代的肩膀上

　國民年金每個月繳付幾百元，短期內對個人的影響看似不大，長期的諸多後遺症卻不容忽視。
　直接迎面襲來的，是國家財政負擔。開辦國民年金，政府除了要支應年金給付，還得補助民眾保費，統合公保、農保等虧損。根據經建會試算，政府每年要增加二、三百億的負擔。
　如此一來，政府對目前各項保險、社會福利津貼的支出，將從目前的九五九億一路上揚，到民國一二○年，高達三千多億（表一）。
政府有能力支付這筆錢嗎？
　短期內，政府希望提高營業稅一個百分點，一年可以增加三七○億的稅收支應。如有不足，再用彩券等財源籌措。
　不過，許多專家指出，彩券的財源不穩定，並不適合國民年金。
　從事退休金精算，加得顧問總經理林奇璋就質疑，國民年金是生活費，怎麼能靠大家來買彩券、抽獎維持？
　解決之道，是國民年金本身的財務健全，可以獨立運作。
　經建會在不同的報酬率、保費、保費調整率下，算出八組財務流量預估表，每一種結果都顯示，未來二十五年國民年金都不會虧損。
　但是如果時間拉長，問題就出現了。台大財金系教授周國端在經建會的假設下，做了七十五年的財務流量表，發現如果以現在的保費費率計算，國民年金只能撐到第二十八年，之後，保費每年要不斷往上調，調幅甚至高到八○％。
　周國端舉例，四十一歲的他，保費應該是四○％，而不是現在規劃的一○％，「現在少交的三○％，以後都要落在我兒子身上！」
　在政府的規劃案中，的確明白宣示，留了一半的財務負擔給下一代。
　這些，都還是樂觀的預期。產、官、學界都傳言，國民年金開辦後，六十五歲以上老人的福利津貼會是三千元，而不是目前規劃的二千元。經建會提的二千元，是要讓立法院再加碼一千元。
　這個說法如果成為事實，財務問題的嚴重性將更難以想像。
　另外，國民年金也間接拉扯著各種總體經濟的指標。根據相關研究，國民年金實施後，儲蓄率將下降、物價會上升、經濟成長會微降。（表二）
　企業同樣深受影響。雖然實施國民年金後，多數企業要替員工交的保費下降了，內需產業的廠商，卻要多繳一個百分點的營業稅。
　工總副祕書長郭文雄說，這對許多利潤低、很難將稅轉嫁給消費者的傳統產業，是很大的壓力。而且，此例一開，以後國民年金財務不佳、或政府有其他新政策，是不是都不必量入為出，直接以加稅來應付？
　在政府的調查當中，甚至有超過五分之一的企業表示，這個措施將影響他們的投資意願。（表二）
　從個人到國家，開辦國民年金都將震盪出極大的效應，除了制度設計能否解決上述種種疑慮和問題外，政府的操守更是民眾所關切的。

選舉前不要談

　根據研考會估計，未來國民年金的資產將累計到五兆，比中央政府一年總預算（約二兆）還高，不論對資本市場、政府財政，都有很大的影響。
　怡富投信董事長許立慶就擔心，這一大筆資金，會不會被政府不當挪用？
　這樣的質問不無道理，在美國，社會安全基金不斷被政府借去彌補財政赤字，其他國家也不乏這樣的例子。（見一八六頁）
　年輕一代的台灣人四十年後能不能領到國民年金，無法預知。看多了企業的退休金設計，偉世顧問協理黃佩芬認為，最可靠的還是自己儲蓄、為自己做準備。
　選戰正熱，候選人持續關心如何養我們的未來。
　但是國民年金影響深遠，任由候選人叫價，極可能淪為政策賄選。誰來養我們的未來？或許該等大選後再公開討論，才是真正負責任的做法。