大有為變小而能 — 政府再造

　今年初，高雄市銀行評估一個投資計劃，認為很具競爭力，結果卻不得不放棄。原因是，公家行庫的冗長作業流程，無法配合市場商機。市銀行的投資計劃和預算，一年一審，早已經市議會編定，新計劃必須等到明年七月，才能進行。
　「等到明年七月，市場都不一樣了，這投資計劃怎麼做？」高雄市銀行董事長許士軍感歎。
　因為中央政府厲行人事精簡方案，加上公家機關的經營效率，向來備受批評，勞委會籌建中的勞工福利中心，決定採用委託民間經營的模式。
　為此，勞委會勞工福利處科長陳德進特別飛往日本觀摩。回國後，他興致勃勃，打算效法日本的公辦民營模式，他的同事規勸他：「公辦民營，沒有法源依據，你推推看，被判圖利他人罪，我到土城看守所看你！」
　六月三十日，陳德進在經建會舉辦的「政府再造策勵營」公開提出這個質疑，但因為刑法「公務員圖利他人罪」仍未刪除，且現行公務員薪資結構中，業務辦得好也沒有額外的獎勵，因此不少公務員在推動委託民間代辦業務、或是BOT（特許興建營運）公共建設案時，總是萬分謹慎，自求多福，唯恐被扣上「圖利」罪名。

政府再造展豪情

　政府部門組織龐大，缺乏效率，早已被抨擊多年。然而今年初，行政院長蕭萬長正式宣示，「政府再造」將是他任內最重要的政策，這同時也是他所自豪的「跨世紀的文官體系改造工程」。
　七月十六日，當工程造價直追英法海底隧道、高達四千多億台幣的高速鐵路BOT案，因參與業者與政府單位的歧見，仍然爭議不休時，行政院會適時通過「促進民間參與公共建設草案」，使民間可以參與投資的公共建設，多達十一類。
　行政院的這項決議，無異是宣示，中央政府正在調整職能角色。「過去是大有為政府，現在想變成小而能政府，」行政院人事行政局局長魏啟林指出。
　七月酷暑，鬧得滿城風雨的法務部和調查局內鬥事件，暴露出我國文官制度的若干弊病。例如：文官制度的設計，防弊重於興利，許多人認為，政府應該學習企業界，尤其是跨國企業集團的透明化、扁平化的決策過程，被認為是解決公部門效率不彰的祕訣。
　「要讓政府有能力，先要建立分層負責的制度：一件公文不超過三個人的手：承辦、審核、批准，超過三個人就專案列管，」美商惠普科技總經理黃河明建議。
　政府再造的目標，在建立小而能、富彈性的高效率政府。
　事實上，不只台灣在高喊「政府再造」，早在一九八○年代初，英國首相柴契爾夫人將國營事業民營化，加上美國雷根總統大幅減稅、刺激企業投資，「小政府」的概念蔚為流行。
　一九八七年，紐西蘭跟進，政府再造工程最為徹底，其經濟競爭力也大幅提升，通貨膨脹率七年內降了九個百分點，政府赤字從佔國內生產毛額的七％，到去年，紐西蘭已不再是赤字預算。
　而隨著全球政府再造的風潮，墨守成規、層級節制的官僚體制，在台灣，也開始受到各方挑戰與質疑。
　「新加坡為什麼效率高？他們的文官考用合一，而且官方和民間人才交流順暢，不像我們的公務員體系是終身保障、封閉的系統，權益保障得太周延，」立法委員簡錫　批評。
　傳統的「治者」與「被治者」的上下關係，隨著政治民主、社會多元與經濟自由的來臨，不得不轉型為「消費者」與「生產者」之間的平等關係。
　先進國家的文官體系，在社會力的驅使下，被迫以顧客（人民）的需求為導向，時時進行動態修正。
　反觀台灣，距離二十一世紀只剩一年半，政府的公共行政仍然如此缺乏效率，原因就是「我們整個行政院組織，仍停留在半世紀前的八部二會，目前有必要隨時代變化而調整，」行政院長蕭萬長坦承。

高難度政治工程

　但是，這個被政大公共行政系教授江明修稱為「台灣的第二波政府再造運動」（時間從解嚴的一九八七年，跨到一九九八年元月蕭內閣的「政府再造」政策宣示），卻有結構性的難題——無法超越我國憲政體制的位階，把現行不合理的、多頭馬車的民意機構，徹底整合翻修。
　政大教授江明修為文指出，政府再造工程，需要立法、司法、考試及監察機關的支持，以及地方層級組織與各單位的配合，蕭萬長是否具備足夠的政治領導力與支持，仍有待觀察。
　蕭內閣草擬的「中央機關組織基準法」和「中央機關總員額法」兩項根本大法，在立法院還沒通過一讀程序，立法委員有幾位已反彈。
　「其實立法院很多人也知道，政府再造等於削立法院的權，」立法院法制委員會一位委員坦承。
　「國父設計五權憲法時，沒想到會造成今天三頭國會，使行政院沒辦法做事，」行政院一位官員表示。
　目前修憲時機既已過去，「政府再造」又不能不做，當務之急，就只有改造落後、不合時宜的政府機器。
　只限於行政院體系的政府再造，因此成了蕭內閣首要的「管理目標」。
　蕭萬長想爭取的第一步，是希望立法院對行政院「鬆綁」，使八部二會轄下的三、四級機關的人事組織，完全授權行政院彈性編制。
　由於半世紀前在大陸所制定的「行政院組織法」，五十年來未曾大幅修訂。因此，到了即將跨入二十一世紀的今天，行政院的三、四級單位的組織編制，都要送立法院審核通過。
　根據研考會的統計指出，行政院送立法院的法案，有四分之一是各部會的組織條例，也難怪立法院永遠有審不完的法案。而嚴格的組織條例，其結果就是造成一個蘿蔔一個坑，毫無彈性可言，首長無法任意調動一個下屬。
　根據瑞士IMD國家競爭力的總排名，今年我國在「國際化程度」排名第三十二，名次連續三年下降。而針對公共行政的「政府效率」評比部份，也只排名第十四，反觀新加坡和香港則分居冠、亞軍。
　但另一方面，我國政府資源有限，民眾卻期待大建設。
　交通部研究指出，我國在運輸部門的投資只佔GNP（國民生產毛額）的一．三％，僅及日本的三分之一。所以行政院鼓勵由民間出資，再移轉給政府的專案特許經營的BOT模式，不失為一個很好的選擇。「只是每一個BOT都要量身定做，因為天時、地利、人和不一樣，」交通部次長毛治國指出。
　而完全利用民間資源的BOT，其成功關鍵則在：政府一定要比民間業者內行，否則會弄出許多超出政府原先規劃案的規格。
　政府要如何才能扮演一個公正又有能力的監督、仲裁者？又要如何才能建立一個小而能、富彈性的高效率政府？

追求「企業型政府」的組織文化

　事實上，政府再造就是一個公共行政流程的再造。政府再造的目的，則在追求一種「企業型政府」的組織文化。
　這種企業型的組織文化，是重新調整政府的角色。政府可以評估利弊得失，不一定要事事躬親；「政府只當監督，凡是可以給民間做的，就給民間做，」統一企業集團董事長、工業總會理事長高清愿表示。
　然而，台灣目前的公務體系，卻缺乏企業型的組織文化。
　光是隸屬關係的體制就疊床架屋，文官體系名稱龐雜，行政院的一級單位中，就有「局中有處，處中有局」的弔詭現象。例如，人事行政局轄下有綜合計劃處，主計處也有四個局，「到底局和處的隸屬關係如何，誰的職掌大？實在應該統一，」研考會主委楊朝祥指出。
　在高清愿、施振榮等企業家的建言下，蕭內閣為了回應民意，特別組成了一個跨三個部會的政府再造團隊，由經建會負責法制再造，研考會負責組織再造，人事行政局負責人力及服務再造。
　其中又以法制再造為根本，「如果今年十一月底，立委選舉前，可以通過『中央機關組織基準法』和『中央機關總員額法』兩項根本大法，蕭內閣的政府再造工程就有希望成功，」立法委員、法制委員會召集委員黃國鐘分析。
　黃國鐘說，因為這兩項母法是一切政府組織重整的基礎，否則沒有法源依據，所有的裁併、精簡人事，都是違法行為，也就成了空談。
　其中涉及的，不只是政府角色的調整，更要變更政府的組織功能，「引進民間資源，加強外包，和引進市場機制，讓民間有機會參與公共建設，」行政院公共工程委員會副主委李建中指出。
　事實上，政府也漸漸了解，管得太多，不僅吃力不討好，而且可能成為國家進步的阻礙。
　以財政部保險司主辦的「強制汽車責任保險」為例。去年，在民間聲望極高的「車禍受難者救援協會」理事長「柯媽媽」柯蔡玉瓊等人的輿論壓力下，行政院裁示，全國五百萬輛汽車強制投保，要在一年內執行完畢。
　當時，財政部保險司編制只有六十五人，實際執行汽車強制險業務的，只有科長鄭燦堂所領導的九人；雖然向人事行政局力爭增加人手，但終究未獲得任何員額。保險司長鄭濟世在無奈之餘，向民間保險業者外尋資源，在富邦、明台、中央產物等多家業者的資深專業經理的協助下，一年內就完成五百萬輛的公辦民營的汽車強制保險。今年，預計還要完成一千萬輛的機車強制保險。
　汽車強制保險的案例證明，以政府的公信力、公權力，善用民間資源，而不是親自下場，政府可以造就更多民間福祉。
　然而，蕭內閣的跨世紀政府改造工程，遇到最大的瓶頸，也在立法院。
　立法院的議事效率不彰是目前最大的問題。因為在立法院排隊的法案眾多，曠日廢時，而推動蕭內閣政府再造的兩項根本大法——「中央機關組織基準法」和「中央機關總員額法」，想要趕在年底立委改選前通過三讀，並不容易。
　組織冗雜、人數眾多之外，更可怕的是，文官體系結構的失衡。
　根據人事行政局的統計指出，全台灣有一百零七萬軍公教人員，但實際的專業行政文官，只有十五萬人。而行政院長蕭萬長為了實現「小而能」的政府，在送立法院的「中央機關總員額法」中，就砍了兩成，希望用減少員額，來換取行政部門的彈性。
　蕭院長極力爭取行政部門用人政策的彈性自主，因現在公務員太有保障，權益維護得很周延，首長沒有民間企業總裁可以靈活運用的獎懲工具。
　這種齊頭式的假平等，負面的影響是多方面的。「最大的後遺症就是制度設計時，對公務員的防弊心態，」經建會主委江丙坤說。防弊心態影響所及，變成「非法容易，合法難」，使想做事的公務員處處掣肘。
　一個有效率的政府，絕對是以興利，而不是防弊心態，推動政策。
　律師出身，台北市政府法規會主委周弘憲就指出，台北市政府為鼓勵市府公務員儘量服務市民，對「法律沒有規範的灰色地帶，都解釋為可以做，只有法律明文禁止的，我們才會要求各局處不要違法，」周弘憲說。

公務員患多、又患不均

　行政效率不彰之外，冗員太多，也是四十年來無法解決的沈痾。
　根據研考會的分析，一般民間企業的間接人員，如人事、會計、文書、總機、工友等支援體系，頂多佔公司總員額的十分之一，但是我們的公家機關有多達四成的幕僚，直接承辦業務的專業文官，反而只佔六○％。
　公務體系的勞役不均，又製造了不少既得利益階層，他們抗拒改變。
　但真正嚴重的問題是，各級民意部門對行政部門的箝制，有時已經到了處處掣肘的地步。
　例如，國營事業中油公司，其營運過程，就牽涉到憲法體制的五院。經建會江丙坤指出，中油的年度預算要送立法院，投資計劃要送行政院（由經建會審核），考試院要管他們的人事任用，監察院可以彈劾中油主管，司法院又可以用「圖利罪」來偵查、定罪。
　「中油還是《財星》全球五百大企業之一，如果不是因為在台灣是獨佔公司，這樣的經營，早就沒有競爭力了，」一位行政院官員搖頭。
　類似中油的情況，現有其他四院對行政院「五花大綁」式的箝制，使得行政機關索性不做事，於是忙者愈忙，閒者更閒，而且待遇相差只有半個月的考績獎金，不到兩萬元。
　台北市政府財政局長林全也承認，他激勵同仁，殫精竭慮地投入國際金融大樓的規劃案時，唯一的方法，也是訴諸「共同的美好願景」。
　「我告訴他們，你賺一輩子也賺不到信義計劃區一坪土地，如果你把規劃案做好，卻影響財團好幾百億的生意，成就感一定很高，」林全只好如此表示。
　然而，人畢竟是生活在經濟的基礎上，認真的公務員錢少事多，日久會因相對的剝削感，而產生彈性疲乏。
　真正攸關國家競爭力的專業文官，卻又在政府編制未能隨時代變遷而調整，一味齊頭式的平等下，被犧牲了。許多攸關台灣國際化的重要機構，不僅人力不足，且編制吝刻，使得民間的業者因政府的管理趕不上時代，而抱怨連連。
　在要人沒人，要錢缺錢的窘境下，其實還是有地方政府在連年虧損的情況下，把政府的組織外包給民間經營，而轉虧為盈。位在木柵的台北市立萬芳醫院，就是一個成功的案例。
　去年二月，萬芳醫院成為台灣第一家公辦民營的醫院。當時是在時空背景不利的情況下接手，包括忠孝、仁愛、中興等各市立醫院，歷年虧損累計達十億元以上，台北市議會無奈之餘，勉強同意市府把醫院委託民間經營。
　結果萬芳醫院的經營權，被私立台北醫學院標下，台北市政府由副市長白秀雄率領，成立了十五人的監督管理委員會。一年五個月經營下來，雖然還要三年後，才能達到損益平衡點，但是萬芳醫院的經營績效，已經是有目共睹。市政府衛生局今年公布的市立醫院績效評比，最資淺的萬芳醫院，在十多家市立醫院中，擊敗過去的冠軍，位於市中心黃金地段的仁愛醫院，獲得第一名。
　「如果市政府可以把醫療收費標準，配合市場需求，採彈性浮動的費率，我們的經營績效會更好，」萬芳醫院院長邱文達自信滿滿。
　然而，也就是因為公辦民營的特殊性質，使得市立醫院必須肩負「照顧弱勢市民」的政策目的，而不能讓醫療費率自由化。

公辦民營難敵政治角力

　「公辦民營」的構想雖好，卻難敵政治角力。行政部門想獲得立法部門的鬆綁，立法部門卻深怕權力被架空。「到最後，是我國憲法體制的問題。我們的五權憲法所定出的三頭國會，要不要修改？人民的真正民意，要透過怎樣的制度設計，才不會被民意代表扭曲？」一位行政院官員感慨。
　但他也承認，這已經超出行政院蕭內閣的「政府再造」的工程範圍。
　小而美、小而能的政府概念，搭配全球公營事業民營化的潮流，似是解決政治難題的萬靈丹。政府再造已是全球的大趨勢。
　但是，更上位階的憲政體制難題未能解決，政府部門的改造，頂多只有五分之一，行政院之外，立法、監察、司法、考試，還有位階更高的國民大會，種種盤根錯節的政治角力問題不解，光靠行政院的「政府再造」，能讓台灣增加多少國家競爭力？很多人期望之餘，都希望台灣的憲政難題，不要阻礙行政部門的政府再造。
　「從全球企業改造的風潮，擴大為政府再造，關鍵就是：深怕組織太龐大，會成為組織的致命傷。如果台灣要跟上全球化的潮流，政府的角色是應該重新調整了，」美商惠普科技總經理黃河明肯定地說。