美國聯邦通訊委員會科技顧問尼爾遜：誰來管理網路精靈？

　問：在資訊愈來愈開放的時代，如何確保觀眾能夠看到多樣化的節目，而不是由少數財團控制大部份節目的內容？
　答：美國聯邦通訊委員會（FCC）的確負責避免財團壟斷無線電波，壟斷頻道，但是這些管制卻比不上網路科技所帶來的改變影響巨大。因為儘管過去我們可以管制無線電頻道的數目，但是限於投資金額的需求，電台或電視台最多也只能有五百家。然而，網路科技的發展，卻可以承載二億五千家以上不同的電子報、網路電台、網路電視等不同的節目供應者生存。
　促進這個網路世界的實現，遠比去管制到底應該有幾家電台、電視台、集中在哪些人的手裡，有更積極的管制效果。因為在這個非常開放的市場裡，成立網站的成本非常低，在美國只需要幾萬美元就可以變成發行人。成立電台或電視台的成本就不一樣了，電視台起碼就要上億的資金，頻道當然容易集中在少數財團的手中。
　當然我們的工作是繼續避免頻道所有權的集中，或者稱為「貝斯孔尼現象」（Besconni phenomenon）。就是義大利總理貝斯孔尼（據說原來有黑道背景），由於幾乎掌控了全國大部份的媒體，又擁有政權，自然可以塑造自己的形象與政績。
　問：如何避免？
　答：當然是行使法律。若是一個人擁有超過法定數目的電台或電視台的話，就是違法，我們就有責任也有權力制止。

促進競爭，取代管制

　問：但是在網際網路的市場裡，你們有任何規範嗎？
　答：因為網際網路是個新興產業，我們的政策是暫時不規範。十年前，要在美國申請成立一個按鍵電話公司，可能需要費上三、五年，但是網際網路卻每週都有新公司成立。這也是美國網際網路產業近幾年飛速發展的成功祕訣，業者不需要任何申請營業許可，也不需要執照，甚至賦稅也不高。
　當然電信公司非常不高興，抱怨說不受限制的網際網路公司已經開始跟他們競爭了，認為至少網際網路公司的稅率應該跟他們一樣。
　問：聽起來滿合理的。
　答：聽起來合理，但若是你要一個新產業短時間內成長到可以跟一個成熟產業競爭，這是個必要的條件。我們用促進競爭來取代管制，作為維持產業秩序的方式。
　所以美國前年通過的新電信法，就是希望通訊產業、電腦產業都能有完全的競爭。可以看見，電腦業每一年半，成本就降低三○％，幾家龍頭企業，也在這種壓力下不斷創新。如果網際網路上的電信業務可以發展起來，未來對電信、電視、資訊服務等產業，都會有不小的衝擊，通訊的成本自然就會降低。
　未來幾年，我們會看到非常驚人且意想不到的產業革命。有幾家美國公司正在朝這個方向快速前進，其中一家叫做Qwest，另一家叫Level 3，都是網際網路公司，不僅提供電話服務，也有其他服務。還有一家ＲＣＮ，也同時提供有線電視、網際網路以及電話服務，跟摩托羅拉公司競爭。他們應用的是全新的技術，將全面改變未來傳播通訊產業的運作，及網路的結構，更將徹底改變美國電波協會的功能，我覺得興奮極了。
　問：所以我們可以說推動網際網路產業的發展，是打破媒體壟斷的一種方法？
　答：的確，網際網路科技的發展，在許多情況下都可以破除傳統電信、傳播業的壟斷狀況。
　而且過去幾年，網際網路產業的確對美國經濟成長，有不可忽視的貢獻。據估計，過去兩年，網際網路產業帶來了三千億美元的營業額。亞馬遜書店就是例子，兩年內，亞馬遜從一無所有成長為全球最大的書店。
　美國聯邦通訊委員會的責任，就是簡化行政手續，鼓勵投資，這是推廣電子商務（electronic commerce）發展成功的祕訣。
　問：難道鼓勵競爭就是最好的產業發展政策嗎？
　答：沒有競爭就不會有合理的價格，就不會有多樣性的節目內容。今天的科技發展，讓政府已經無法獨力解決所有的問題，也無法期待一個大公司來滿足所有不同消費者的不同需求。而是需要各種不同的社會力量，來促動或發展新的解決方案。

市場巨人面臨挑戰

　問：既然如此，還需要聯邦通訊委員會做什麼？
　答：聯邦通訊委員會的主要功能，是替美國政府管理電話、有線電視、電台、衛星產業；另外一項最重要的工作，就是分配無線電的頻寬，也就是管理電視、無線電的頻道。這個工作特別重要是因為無線電的頻寬（頻道）是有限的，因此無線電波產業的競爭非常激烈。
　以往我們工作的另一個重點，是控制電信產業的價格，因為我們要確保全國各地都有便宜的通訊權，因此我們也管制財團的壟斷。但是今天我們採取針對產業徵稅的方式，用稅收來貼補偏遠地區的通訊設備。
　當然，這不表示我們就完全不制定任何遊戲規則，而是制定新的規定來取代舊的規定。其中最重要的新規定，就是前年通過的新電信法。這個新法到今天還受到舊既得利益廠商的挑戰，目前還有幾宗官司在進行，但是我還滿樂觀的，因為我相信新電腦科技的發展，會讓我們找到新的解答。
　我們認為，光花力氣整治傳統電信產業是得不償失的做法，因為要平衡一個已經佔有九九％市場巨人的勢力，需要投資多大的金錢與人力，而且還不確保能成功。但是鼓勵網際網路通訊公司加入市場，不是朝著傳統電信巨人對幹，卻也提供市場新的、也更便宜的選擇。
　問：聯邦通訊委員會是個獨立於政府的單位，你們的兩個老闆一個是白宮、一個是國會。怎樣在這兩個權力完全矛盾的機構下做事？
　答：我們不只有兩個老闆，國會裡面還有完全不同的意見派閥。美國電信法的歷史就是一本美國不同利益與不同角色的激烈競爭的歷史。這還不只是政黨間的意見之爭，而是不同利益團體（地方電信公司對長途電信公司）的戰爭。我們試著做一個平衡各方利益的角色。
　問：怎麼做到？
　答：制定法令時要非常小心，儘量維持市場的「競爭」。
　問：到底聯邦通訊委員會是聽誰的？總統還是國會？
　答：兩個都得應付。國會通過我們的預算，總統派任這個組織的主管，當然還要考慮黨派的平衡，因此委員會裡有兩名委員跟總統同一黨派，另外三名屬於反對黨。為的就是要顧全「平衡」：政治上的平衡、觀點上的平衡。
　但是最重要的是，這個單位是獨立於電信公司的。因為在某些國家，電信公司是國營的，政府的電信管理單位跟電信公司就是一家人。台灣現在雖然兩者分家了，但是政府跟電信公司仍然走得很近。重要的是真正保持電信管理單位的「獨立自主」，不會偏袒既存的壟斷性企業，才能確保市場正常的「競爭」功能。

抓不住的活性經濟

　問：面對這個充滿不確定的新媒體時代，身為一個政府官員，你怎麼思考自己的角色？
　答：這實在是個有趣的問題。身為一個物理學者，在我學著變成一個政府官員的經驗中，我認為美國政府官員有兩種：一種人是想要「控制」，另外一種人是容許「失去控制」的人。至少在全球電子商務這個領域裡，有些人就比較願意把控制權交給別人，自己不控制。
　原因來自兩種人不同的世界觀：一種人認為世界是靜態的（static），一種人認為世界是動態的（dynamic）。靜態的世界裡，事物是可控制的，因為你知道事物的原理、規則，因此也就可以設立規範。但是在動態世界裡，事物變動太快，剛要控制一件，事物就已經改變了。
　我們今天就經歷這樣的過渡期，美國行政、立法人員都慢慢學到，今天的經濟不是他們可以控制的。如果大家真要一個有發展、有活力的經濟，政府必須放棄管制心態。網際網路、電信、世界貿易都在這樣的模式下運作。
　這好有一比，就是為花園施肥，讓植物自然生長，或是自己創造一個植物。網際網路產業就是一個例子，過去五年來，每年成長一倍的產值，就是因為政府沒有要控制。
　問：但是網際網路的發展仍然有許多問題：像隱私權的保護、色情站的氾濫，政府若是不「控制」，如何處理這類問題？
　答：政府的角色就是替人民找到可以讓他們自己控制的工具，讓他們可以藉這些工具找到他們自己要的解決方案。好處是每個人可找到最符合自己需求的解答，而不是由政府強制提供單一的解決方案。
　而且網際網路國際化的環境，也是促成這個政策方向的原因。政府在這種國際化的環境中，要怎樣實施單一國家所制定的法令政策？根本不可能。因此只能協助消費者，找到最適合自己的解答。
　色情網站就是最好的例子，美國政府不再出面裁定這個站是色情、那個不是。而是讓父母自己依自己的價值標準，以及孩子的年齡、成熟度，來決定什麼才是最適合自己的「控制」。這是運用科技本身的特性來操作，而不是要求政府制定規則，因為政府怎樣都跟不上所有人的改變。

全國上網

　問：聯邦通訊委員會最近另一個新的角色，似乎是推廣架設網際網路到學校與各個組織？
　答：的確，在前年的新電信法中，我們同時通過電信產業有義務提供學校、圖書館以及地方醫療單位，架設網際網路的經費。
　這條規定也相當受爭議，電信公司都不願負擔這筆高達二十二億五千萬美元的經費。但是這筆經費可以補貼學校架設網路二○到九○％的成本，依照不同地區的貧窮程度而不同。其中還有四億美元是提供給地方醫療單位架設高速網路，讓鄉村醫生可以做治療諮詢之用。這筆經費由政府向電信業者徵收，再轉撥給地方學校與醫療單位。
　事實上，這筆經費也是羊毛出在羊身上。消費者每通一次電話所付的費用中，有一○％是拿出來給自己的親友、小孩、父母受教育或看病用的。
　問：這個政策的成功關鍵因素是什麼？
　答：當然最重要的是國家領導人先有這個願景，然後由他們親自出面向全國推廣、解釋這個願景的重要性。另外就是立法，爭取達成這個願景的資源，例如經費與人力。更重要的是學校願意主動學習、老師肯投資學習新科技。
　最近熱門的話題，是由企業與學校聯手在全美推廣的「上網日」（Net Day）。全美各學校都制定這個架設起網路的目標日期，美國總統與副總統也常常親自到學校主持這個上網日。企業不僅提供經費與網路設備，更常提供科技志工，家長也熱情參與。
　有個網站叫www.netday.org，可以看到美國各州已經上網的學校，以及他們的經驗與做法，甚至可以在網上成為網路志工。我想台灣一定可以做得更好，因為你們基層電腦人員比美國還要豐沛，一定可以召集到更多志工。
　這也是聯邦通訊委員會主任委員最新的政策重點。
　問：誰先想到這個願景的？
　答：副總統高爾應該是這個願景最先的推動者。一九八年代，他就已經大力推廣電腦教育與電腦高速公路了。我在他擔任參議員時代就跟著他，一起推動國家資訊高速公路的架設。他也最早提出，希望自己只有兩千人的田納西州家鄉小鎮的小學生，可以直接用網路進入華盛頓的國會圖書館，讀取資訊。
　我想連他自己都沒有想到，他的夢在這麼短的時間裡就可以實現。他的這個願景的確對美國很有貢獻，不僅動員了不少社會資源，讓政府政策也跟著有了方向。
　我記得他在八○年代說自己願景時，大家都還認為他在說瘋話，沒人理他，唯一響應的是康寧玻璃（Corning Glass）。
　柯林頓總統當然也算聽懂他願景的人，過去幾年柯林頓對教育非常重視。他們兩個不僅在上網日到學校去，甚至網路架好後，偶爾還會去視察網路運用情況。我一九九四年在白宮工作時，還跟過高爾副總統到過加州的庫波汀諾（Cupertino），有個高中自己發展出來的網路實驗室，高爾總統就將這些標竿學校的例子，拿到全國各地去分享推廣。
　我想國家領袖最重要的工作，就是分享願景，提供目標，然後允許民間社會的力量達成願景與目標。