國家競爭力如何提升？

今年夏天第一個超級颱風溫妮，繞過以往由台灣南部登陸的路線，直撲台北。
　狂風驟雨直奔中華民國首府的暴勢，像是預示了四年來第四次修憲後，「凍省」決議將對台灣政府體制改革所帶來的衝擊。
　九月特別關鍵。不僅新內閣即將上任，「省府功能業務與組織調整委員會」也將召開第一次會議，中華民國政府整體的組織與效率，是不是能夠藉著新人新政的契機，有番全新的展現？
　雖然曾經對著台北發過一頓大脾氣，離台中市一個小時車程，中興新村裡仍然慢條斯理搖著花洋傘的夏日午後，今天已經看不到暴烈的情緒，但是，掛著斑駁「台灣省政府」五個大字的古老建築物，卻像霓虹燈一樣閃著全國的焦慮：到底凍省後台灣的政府組織將會如何運作？省府的業務將移交給中央或地方？怎麼樣才可能組織出一個最具效率的公務人員團隊，卻又不會犧牲地方自治的民主精神？怎樣的政府組織，才最能提升台灣的國際競爭力？
　雖然「凍省」決議已成，但是就像一位東部縣長私下跟朋友下的結語：「問題是現在才開始。」
　當初凍省決議最具說服力的說法，就是要藉減少政府組織的層級，增加行政效率。但是，精簡了省政府這個層級，到底精簡了哪些作業？
精簡省府，精簡了什麼？

　多數受訪者都同意，精簡省政府的層級，對政府的行政效率確有幫助。「我們這麼小的島有四級政府，講出去人家（國際）會笑。在公務系統上，多一層當然增加了很多麻煩，」一位中央部會的次長承認。
　省府的權利若是能夠回歸地方，的確有助於縣市政府因應快速變遷的地方發展。台北市交通局長賀陳旦就坦承：「省能夠去除掉，對我們有明顯的幫助。」
　以台北縣、市之間繁忙的交通為例，光是每天大量從台北縣湧進台北市的貨車違規事件，就因為台北縣監理所的郵資預算只夠用半年，下半年的罰單寄不出去。台北縣政府必須向省政府協調提高預算，才有辦法處理。
　縣市政府不能直接對等的溝通，對於大量而且快速交換的都會交通，影響非同小可。「台北縣身為台灣人口的第一大縣，應該向中央爭取它原來屬於省的權利，縣市在交通上會比較有效率，而且能真正配合，」賀陳旦說。
　對於掌握國際競爭方向的中央部會來說，省府的精簡理論上也提高解決問題的效率。
　亞太營運協調服務中心主任何俊輝，就用「單一窗口」的原則，舉工廠登記須先向省建設廳查驗，再交經濟部審核的例子，說明省府與行政院部會重疊的業務應該簡化。「如果省府不在裡面，可以直接做成政院內部協調，就可以解決了，」他說。
　但是，減省了省政府這個層級，就保證可以增加中華民國政府的行政效率嗎？
減少政府層級，就能提升效率？

　「以目前高度科技發展的結果，行政層級跟效率並無關係，有效率的政府是能好好分工與整合的政府，」省新聞處長黃義交，指出精簡層級並不確保提升效率。
　而且，光是精簡組織，沒有針對業務最有效率的歸屬做檢討，也不能提升效率。跟著宋楚瑜上任全省每個鄉鎮多次出巡所做的大小承諾，做緊密追蹤管考的省府經研會主委夏龍就指出：「現在應該檢討的是，為什麼省府要蓋那個章？未來即使省府不蓋章了，還是必須有別人蓋章，」真正提升效率的做法，是檢驗「到底誰說了算」，避免層層管制，落實分層負責，分層授權，他說。
　效率更致命的殺手，是世界各國公務員都有的特性：死守規章辦事，不敢逾越一步。從最窮的南投縣，到高成長的高雄市，二十年來經歷四任民選縣市長的高雄市長吳敦義，就略顯疲態地指出，如果政府裡「不求有功、但求無過」的公務員基本心態不改變，精簡任何層級都不可能提升行政效率。
　若是減少層級並不見得可以增加政府行政效率，「凍省」的意義又是什麼？
凍省的真正意義是什麼？

　不只一位受訪者指出，除了政治鬥爭或意識形態的爭執之外，「凍省」對於台灣來說是整體改造政府組織運作方式、合理化行政流程的最佳契機。
　但是，負責政府改組的人，對於改革的方向，或是組織的運作有什麼藍圖？一位省府副處長就質疑：「要把舊房子拆了之前，是不是可以先讓人家知道新房子長什麼樣子？」
　國發會在決議「凍省」之前，對於未來政府組織的藍圖有什麼構想？根據參加國發會的官員回想，因為凍省的結論已有，對於組織改造實際運作的設想，幾乎沒有時間討論，甚至對於要求討論的聲音也不予重視。
　立法院群賢樓對面，行政院聯合辦公室裡，兼任「省府功能業務與組織調整委員會」執行長的研考會主委黃大洲認為，現在到明年底凍省正式實施前，還有一年半的準備時間。「一年多的時間，應該足夠了，」剛剛準備好委員會組織要點，一次會都還未召開過，黃大洲仍然信心十足。
　實際作業的人，卻有不同的看法。
　省府水利處處長李鴻源，剛剛從南部因為暴雨而淹水的田寮「月世界」回來。大學教授的書生臉，上任五個月的曝曬轉為黝黑之外，也露出焦慮：「凍不凍省我沒意見，但是一個機關成立有成立的法源，第一個就要修法來配合，水利處所有的法都要重新修改，我自己也搞不清楚有多少條了。一年半絕對不可能解決。」
　翻開將近八百頁的藍皮精裝「水利法規解釋彙編」，從新生地到河川公地，從家禽飼養場到亂倒垃圾的取締，與省府水利處每天運作相關的法條，除了水利法和五個管理條例之外，其他的解釋規定與判例就有三七七項。整個省府各廳處繁複的管理辦法，要在一年半內做業務移轉的修訂，時程的確必須相當緊湊。
　「這是個沒有人敢碰，誰碰誰死的事情，」省府經研會的夏龍，指出時間是整修政府組織的最大敵人。
　夏龍二十六歲就被選為蔣經國貼身侍衛，當時五六十歲的同僚就稱他為「夏公」，因為受過軍事管理訓練，他舉自己在陸軍總部計劃署長任內，受命要在一年內將四十萬的陸軍人數，裁掉三萬人的經驗為例。「我跟長官說，一年內不可能裁那麼多人。但若是你告訴我十年後的陸軍還要剩下多少人，我可以在三年內裁掉更多，」所以陸軍開始有了「十年兵力整建計劃」。
　夏龍指出，凍省之前，也應該有個十年政府組織改造計劃，然後用五年時間，慢慢精簡省府甚至中央部會的人事。眼鏡後放大的尖銳眼神，露出嚴重的焦慮：「省府的人跟兵不同，我們這裡有一萬七千多個官耶，你非要養他們到老啊！」
　儘管改革曠日廢時，但是若真能實質提升國家競爭力，變動所花費的成本就值得。「我們要讓政府的運作，因省的精簡獲利，而不要變成大混亂，」夏龍指出。

如何塑造一個真正提升國家競爭力的政府組織？

　為了提升國家競爭力，各國政府都在進行大幅的政府組織改造。英國政府的改造運動，橫跨了整個八○年代；美國柯林頓政府的「國家績效評核：建立一個更好更便宜的政府」（National Performance Review：Creating a government that works better and cost less）也從九三年就推動。日本首相橋本龍太郎親自出馬成立的「行政改革會議」，也準備花五年改造中央政府。都顯現政府組織改造這樣高政治敏感度的改革，需要較長的準備。
　世界各國政府精簡的方案中，最重要的做法之一，就是將政策規劃性質的工作留在政府內，業務性質的工作則移到體制外進行。無論是日本的「外局」，英國的「署（agency）」都是將政府業務外包的精簡形式。
　行政院新近推行的「政府資訊業務整體委外」方案，預備將各部會資訊中心的業務，轉包給民間資訊業者。甚至交通部高鐵工程也決定放棄以往工程由政府承造的方式，改採委託民間特許營造（Build,Operate,Transfer，BOT），都是這種「民營化」政府的代表作。
　面對這種世界各國都才實驗了十年左右的革新做法，台灣的公務員還有相當大的不適應。
　以高鐵的政府發包、民間興建為例，這個從金額來看「全世界最大的BOT案子」，其中BOT的一千七百六十八億元造價，雖然「砸到地上，地都會震」，但是經費來源的財務規劃還有問題，一位中央部會首長指出，因為金額太大，需要多家銀行聯合貸款。但是國內銀行貸款都需要抵押，而高鐵目前尚未起造，沒有資產可供抵押，屬於專案融資（project financing），國內銀行幾乎不能提出任何貸款。
　若是用發行公債的方式籌資，因為特許營造（BOT）容許民間特許公司三十年後償還，而目前國內公債的發行，最長的期限也只有七年，「我們國內連利息指標都估不出來，」一位嫻熟高鐵專案的官員指出，台灣政府裡的公務員操作這種巨大的「委外」案子，不僅專業能力不足，而且法令都需要做大幅的修改。
　因為不懂，負責高鐵特許營造的官員就特別謹慎。「高鐵局怕別人說他們圖利他人，民間也覺得談得很委屈，政府怕財團有機會上下其手，但是『特許』營造的職責就是上下其手，」一位熟悉特許營造的財經學者指出：「你（政府）需要給他們（企業）很多特權，這是我們最困難的部份。」
　中央政府沒有民營化的高手，地方政府更是缺乏。「中華民國政府裡沒有一個人具備特許營造的專業能力，」精心鑽研過國際金融的一位交通部官員承認。
　各國精簡政府的另一個趨勢，是橫向整合分散在各部會的業務。行政院也在往同樣的方向推動。
　研考會資訊管理處處長李雪津，負責整合進口貨物通關的業務，她指出，新加坡的通關速度是四個小時，台灣卻需三．五天。光是新聞局為了查禁色情書刊，就在全省設了五十一個驗書官，「每個進口貨物都需要經過四十三個簽審機關，量還滿大的，」她承認：「嚴格去看，中央政府也有很多可以檢討的地方。」
　可見，要提升中華民國政府的競爭力，除了凍省之外，中央政府的組織與能力調整，也需要大幅的精進。

如何兼顧效率與民主？

　各國政府行政革新的另一個趨勢，就是縮小中央政府的管轄範圍，增加地方政府的能力。這不僅符合民主原則，也因為層級少而有效率。
　柯林頓政府的「國家績效評核」（NPR）專案，甚至求總統頒發命令，限制聯邦政府在沒有預算補助的情況下，命令地方政府做事。並且建議讓地方政府有考選所有職位的權力，縮短一半解雇人員所需的作業時間。
　這樣大的「授權」，在台灣這種已經把地方政治跟「黑金」畫上等號的地區，就會引起恐慌。
　以基層的省立高中為例，凍省消息一傳出，省府教育廳就接到大量省屬高中教師與校長的關切電話。一致指出反對省屬高中未來歸屬縣市政府，因為「若是地方派系與民意代表介入學校人事，後果就不堪設想，」教育廳長陳英豪回述全省蜂擁而至的電話內容。
　曾經起訴張子源貪瀆案的台中高檢署檢察官朱朝亮，也憂心忡忡指出，因為凍省，未來縣市長的人事權會比以前大一、二十倍，「我比較擔心的是監督的部份。凍省後，由誰去監督縣市長的行政執行問題？」朱朝亮問。
　「你不能期待每個人永遠都是聖人，我們當然不能說縣市首長都沒有人品，只是在現實壓力下，他們的理想常常會被壓縮掉，因此監督機制的設計很重要，」這位地方檢察官憂心忡忡地指出。
　這類焦慮，普遍存在台灣人民的心中。不論是擔心特許營造的「上下其手」，或是憂慮縣市長因為「天天跟老百姓接觸」而容易「沾到泥巴」，都是對於公權力不信任的表示。不僅不信任行政體系代表的公權力，更對司法體系代表的公義沒有信心。
　撰寫「歷史之終結與最後一人」一書的作者福山．法藍西斯，就曾經做過社會心理學的觀察：美國或日本人民對陌生人的態度，通常是高度信任，但是台灣人民對陌生人，卻是低度信任。顯現台灣人民對於公權力，先天有疑慮。
　加上改革所帶來的變動，本來就容易引起焦慮，若是沒有組織共同認同的目標，更容易引起組織內的緊張與猜忌，一位社會觀察者指出。
　中研院社科所副研究員錢永祥，也曾為文解讀修憲過程中，不斷傳出翻天覆地的對立，其實不過是因為兩種不同的政治價值，對國家發展方向不同的見解，所引起的情緒反應。李登輝總統所代表的「新國家主義」，希望藉統合權力「提升國家競爭力」，而學者代表的「自由主義」則重視限制和監督權力，兩者都以自己的價值觀，在爭取經營台灣最好的未來。
　「我個人認為，這樣理解當前的爭執，要比相互猜疑動機，甚至以反改革罪人的帽子相扣，更能釐清爭執的焦點，」錢永祥指出。
　到底這次政府組織效率的改革，有什麼讓全國人民都可以接受的共同目標？台灣的政府有沒有能力說服全國人民：政府會犯錯，但是也願意解決問題？
　或正如吳敦義市長所說，整個台灣社會，願不願接受台灣的官員「在投出了三好球之後，也容許投出一、兩個壞球」？
　凍省之後，或許最需要的是，大家都給彼此一個信任和努力嘗試的空間。