競爭力在延宕中擱淺 — 電信三法

　電信三法在立法院闖關的新聞，熱鬧滾滾。交通部常務次長毛治國在十二月天汗流浹背，力陳電信三法如果不過，台灣無法成為亞太營運中心；一牆之隔的青島東路上，反對審議電信三法的上千名電信總局員工，則以高分貝的擴音器大喊：「毛治國下台。」情緒備受波及的立法委員不是質疑：「如果每次審查，外面都是陳情、抗議，如何審得下去？」就是急於步上示威現場的宣傳車，表態自己是和電信總局員工站在同一邊。
　和國家發展及消費者權益密切相關的電信法修正，一拖就是六年。但電信三法的內容是什麼？會產生什麼影響？許多人和中正機場排班車司機莊進文的反應是一樣的：「不知道！」他只頻頻交代預約包車到中正機場的乘客，如果要打他的泛歐數位式行動電話（GSM），最好是早上，當他還在中正機場排班時，「因為有基地台，訊號才收得到。」

何謂電信三法？

　雖然收訊不佳，莊進文還是比不少人幸運。在數位式行動電話還沒有開放前，等待裝置行動電話的用戶，高達二十六萬多。即使到目前為止，由於需求持續增加，都還有將近二十萬的用戶，還在等待中。
　為滿足市場需求，交通部在給立法院的說帖中提到兩個解決之道：設法解除電信總局採購制度的不必要束縛；將市場自由化，讓民間業者共同提供服務（表二）。
　這便是電信三法的部份精髓。
　電信三法和消費者權益密切相關的部份，除了滿足需求，更重要的是，「讓競爭反映成本，讓市場決定價格，」中央研究院社科所研究員施俊吉指出。
　電信三法更遠大的目標，是要成就口號喊得滿天響亮的電信中心，做為發展亞太製造、金融等中心的發展基礎，達成台灣跨入下一世紀的願景。
　電信三法還有莫大的商機。經建會預估，台灣電信市場開放後，每年可能倍增為新台幣三千三百億以上的廣大市場，將近目前電信總局每年營業收入的兩倍半。
　國家政策目標、經濟及產業發展、消費者權益的效應相乘，使得電信事業面臨強大的壓力（表一）。再加上電信總局的改制，關係三萬六千多名員工的命運，透析電信三法，便是要建立一套公平的裁判制度和遊戲規則，兼顧各方利益。
　儘管電信三法的版本多達七種（表三），許多人對於條文的周延性、前瞻性，還存有懷疑，對於未來監督管理單位的位階，意見也不盡相同。但解決電信總局裁判兼球員的問題，卻是各方最有共識之處。

檯面下協商不斷

　各方對於解決電信總局裁判兼球員的問題雖有共識，卻苦於擺不平部份電信總局員工的抗爭。
　立委有選票顧慮，是讓電信三法無法迅速通過的因素之一。
　由於部份電信總局員工極力反對公司化，部份民進黨籍立法委員已經擺明，他們大可不必得罪電信總局員工，而替國民黨的政策背書。至於如何和電信員工取得共識的問題，他們認為，讓國民黨去黨政協調，「否則國民黨就動員黨籍立委表決。」
　對於電信三法究竟能不能在本次會期結束前（到一月十九日為止）完成三讀？各方說法不一。唯一可以肯定的，「交通部正透過檯面下不斷的協商，希望和立法委員、員工取得一定程度的共識，」一位政府官員指出。
　不管電信三法過不過，電信自由化的腳步都不會停。交通部常務次長毛治國在立法院強調：五項電信業務的開放，「不會有問題，除了外資的部份。」
　五項電信業務包括眾所矚目的行動電話、呼叫器在內，重要性遠高於被視為第一波電信自由化的二哥大（CT2）業務開放。
　但如果只是開放，而沒有解決電信總局裁判兼球員的問題，便須不斷付出代價。開放二哥大業務的發展，就是一個例子。
　先是部份業者涉嫌吸金的傳言沒有斷過，再加上七家廠商得標後，原本宣稱三個月到半年內可以營運的支票「跳票」。一位主跑通訊的媒體記者指出：「直接對外募股的業者，雖然都宣稱有實驗台，但能不能營運，誰也不知道。」他說，如果發不出股利，難保不會形成另一場金融風暴。
　「二哥大的技術有限制，市場不看好，並不如某些業者所說的那麼重要，」工研院電通所的研究人員指出，二哥大在亞洲例如新加坡、香港的推廣，都不算成功。

挑最不痛的地方割

　「業務的開放，就像在割電信總局的肉，它當然挑最不痛的地方割，」一位網路業者指出。
　另外，電信總局在開放最受各方關切的行動電話時，也抱同樣的心態。原先規劃開放市場和技術都遠不及類比式、數位式行動電話成熟的另一個系統（PCS），引來諸多批評，認為這樣的開放，「形同另一個假動作，」沒有實質的意義和誠意。
　交通部長劉兆玄於是決定同時開放，相當於電信總局現有頻寬三分之一的數位式行動電話。
　為了避免電信總局裁判兼球員，交通部也想逐步收回電信業務的監督管理權，但面對的是，沒人沒錢的窘境。
　交通部郵電司的員額編制僅十四人，扣除負責郵政業務的人員，負責電信業務的人員只有八人，分屬監理、廣電、電信三科。熟悉交通部內部狀況的一位人士指出，負責電信開放業務的是三個人。
　郵電司是交通部的幕僚單位，只有用人費用，沒有多少業務費用。一位交通部官員指出，由於電信三法必須研究五、六個議題，交通部已由科技顧問室撥出研究經費，但還是不夠，部份議題只有由電信總局代為委託。
　比較之下，「台灣有實務經驗的電信專家，九九％都在電信總局，」一位交通部官員認為。和許多獨佔的國營事業一樣，裁判兼球員的電信總局不只獨佔電信的市場，也獨佔相關知識、研究、資源（含人力和經費）及經驗。

裁判兼球員

　一位學者指出，大多數通訊界的專家學者都拿電信總局的研究經費。即使不拿研究經費，也必須透過電信總局取得許多資料進行研究。
　電信總局「國營事業模範生」的光環，讓交通部在開放中，也不得不步步為營。劉兆玄不只一次提到，電信總局每年盈餘繳庫的金額高達三、四百億台幣。立法委員蘇煥智的解讀則是：「劉兆玄不願意和電信總局正面對峙，所以不能做到陳堯（電信局長）不理他。」
　劉兆玄雖然說，修法前，「用勇敢的步伐」，先自由化，「到一個point of no return（不能走回頭路的地步）。」他卻也承認：「沒有修法，能走的有限。」
　對業者而言，面對的是一場不公平競賽。以二哥大和行動電話為例，二哥大會用到市話網路，行動電話會用到長途網路。一位財團法人機構的研究人員指出，開放二哥大、行動電話業務，由於民間業者都必須使用電信總局的基本網路，如果面對的是還沒清楚釐清裁判、球員身分的電信總局，「民間業者能和電信總局站在平等的地位競爭嗎？」他質疑。
　經建會副主委薛琦也曾意在言外的說過：「秩序是要讓球員發揮最大的能耐，而不要有一些大動作、小動作。」

不公平的遊戲規則？

　至於影響層面更大的行動電話業務開放，一位通訊業者認為，要做到「區域相同、頻寬相同、技術成熟度相同，」開放才能扶植出力量相當的競爭者。
　他解釋，這次行動電話業務開放，交通部的確是開放出符合「技術成熟度相同」標準的數位式行動電話。但如果開放經營的不是全區（亦即用戶全省都可通話的服務），也就如同電信總局九八％的行動電話用戶一樣，民營業者如何進行競爭？
　再加上頻寬只有電信總局的三分之一，換句話說，同樣數目的基地台，電信總局服務的用戶數目是民間業者的三倍。在民間業者成本降不下來的情形下，即使雙方的價格相同，電信總局都沒有反映出真正的營運效率。
　「這無疑是用不公平的遊戲規則，貼補電信總局的效率不足。」這位業者認為，吃虧的是消費者。

受累於人事

　民間業者砲聲隆隆，電信三法遲遲不過，也有人認為，何嘗不是在拖垮電信總局的競爭力。
　交通部郵電司長賈玉輝在行動電話業務開放公聽會指出，和民間業者的靈活、彈性相比，「在電信總局沒有改制前，採購、行銷、用人都要受制於僵化的規定，不是也很不公平？」
　未來的中華電信公司其實也背負莫大的人事包袱。「三萬六千人一個都不能裁？還沒有經營就承諾發四．六個月的獎金？」台灣電訊總經理周肇隆不可思議的說：「這樣的承諾，將來會害死自己（中華電信公司）。」

嚴酷的考驗

　電信三法雖然可以結構性的解決因為電信總局裁判兼球員，所衍生的諸多問題，但是條文本身周延性、前瞻性不足，也是必須提前因應。
　電信三法沒有考慮，電信業務和有線電視業務糾結複雜的關係。毛治國的說法是，類似的問題在歐美先進國家都還沒有定論，台灣沒有條件做先鋒者。不過，交通部將在二月舉行研討會，進行類似的意見交換。
　「即使是修正版的電信三法，還是和理想有一段距離。」資策會法務研究員王明禮指出，接續費、普及服務等條文過於籠統；對於外資的規定，「該規定是外資的質，而不是量。」
　面對日趨複雜的電信市場，電信總局也還沒準備好擔任裁判的條件。中研院社科所研究員施俊吉曾在公開的場合提到，採取政府會計而不是成本會計的電信總局，在去年電信費率調整前，對於每通市區電話的成本，以及每年的通話數量，都缺乏清楚明確的概念，未來如何對中華電信和其他民營公司的費率進行監督？
　律師出身的亞太營運協調服務中心主任劉紹樑認為，新的電信總局還要有法律、經濟、稅務等方面的專業考量。
　撇開能力問題，有人主張，未來的監理工作應該另組電信委員會執行，直接隸屬行政院，他們基本的懷疑是：「否則，無非是把裁判兼球員的問題，由電信總局移到交通部，很難斷絕電信總局、中華電信公司原本是一家的人脈網路。」
　短短幾年，封閉、獨佔、裁判兼球員的電信體制，面臨最嚴酷的考驗；各個屬於或急於加入關稅貿易總協、世界貿易組織的國家，包括台灣在內，無不加快電信自由化的腳步。
　但單是解決電信總局球員兼裁判的問題，就耗費了六年，台灣還有多久的時間，可以等待一個公平的裁判制度和遊戲規則的來臨？
　台灣是否有把握在有限的時間內，培養起國際級的電信競爭力？