誰來捍衛國土？

今年七月，宋楚瑜省長與各縣市長召開省政擴大會議。聲言對中央「已經忍無可忍」的省、
縣市首長們，發表了五十五項砲打中央的意見，其中十八項都是針對土地而來。
部份縣市長抱怨，內政部營建署都市計劃委員會審查各縣市都市計劃變更案，動作太慢，甚至刁難。桃園縣長劉邦友說他每次上台北爭取地方建設，常常與營建署官員吵架。

先刮自己鬍子

多位中央都委會委員對於地方的抱怨則認為，不少縣市首長表面爭取地方建設，其實背後是為了炒地皮。而且送上來的規劃案常常品質粗糙，竟能在省獲通過？例如台中市、台南市擴大商業區計劃，幾乎未訂捐贈公共設施的回饋辦法，等於是讓變更的地主坐享巨利。而在全省水質日益惡化的情況下，桃園縣政府竟計劃將石門水庫水源區，變更為住宅區。
「省政府都市計劃委員會又在幹什麼（放水）？省在刮別人鬍子前，應先把自己鬍子刮乾淨，」內政部都委會委員、中研院研究員楊重信指出。
土地問題為何引起這麼多的重視？根據台大社會系副教授陳東升針對地方派系、財團與都會發展的分析，解嚴後強人政治結束，造成威權體制鬆動，中央政治派系必須交換更多的經濟、政治利益，以換取地方支持。而主要的交換工具，就是能產生暴利的土地，或是能討好選民的重大公共建設，如大學、公路、工業區……。
以土地換選票的作法，過去幾年在台灣已不是新聞。但在中央權力式微，地方勢力反撲的大趨勢下，再加上年底立委、明年總統大選迫在眉睫，以土地重劃換取地方支持的手法，更以前所未有的速度與幅度進行，扭曲了國土的面貌。
去年三至六月間，被行政院經建會聘請回國，主持國土綜合開發計劃修正的一位哈佛博士，曾表示他幫經建會做的規劃，「後來因為政治因素，改來改去，變成什麼樣子，我都不知道了。」他並指出，在台灣土地問題談到最後，已經變成政治問題。
關係全國二千一百萬人民生活品質的土地規劃，是以何種手法變成捍衛政權的交換工具？這種發展趨勢對國土資源又將產生何種衝擊？
細看台灣近幾年來土地、公共建設的決策模式，常是地方人物直接找總統、院長、省長溝通，他們私下都同意了，就回頭向專業的行政單位脅迫「要求配合」。如果專業的行政人員有不同意見，「就拿個大帽子來壓，好像不照著做，就是反對總統、院長、省長似的，」一位參與多項建設審查的內政部官員指出。

選舉成敗，專業人員負責？

一年多前，由李登輝總統親自向全民承諾，將提供六萬元一坪的廉價國宅時，主辦全國國宅業務的營建署內一位高級官員對媒體表達不同意見：「那是不可能的。」不久即接到一位更高層長官打電話來，「你不要這樣說，這樣說不是公然頂撞總統？」
營建署官員在去年底審查屏東二千三百公頃的新定都市計劃、擬以區段徵收作業時，當時署長潘禮門親自率官員赴屏東考察。縣政府也放一卷李登輝說要建六萬元國宅的錄影帶，對營建署官員強調：這是李總統的政策，希望可以配合。於是，這麼大的規劃案，在行政院命令營建署十日內審查完畢的要求下，即獲得原則通過。
高雄大學的設立，更是典型的政治影響專業的案例。且將執政黨的選舉成敗，硬加在專業幕僚的身上。
雖然高雄人一直抱怨高雄市大學太少，人才、文化無法升級的地方需求值得中央重視，但是從設不設這個大學，到設在什麼地方，歷經五年的高雄大學決策過程，堪稱是一個令專業的教育、土地規劃部門都「敢怒不敢言」的案例。
首先，高雄大學的案子，就是違反程序提出來的。按一般公立大學的設校程序，是由教育部提出設校計劃，報給行政院，由行政院核准，再找地建校。但高雄大學是民國七十九年由吳敦義市長與當時行政院長郝柏村私下同意的。之後，高雄市即自己規劃楠梓藍田段的援中港為高雄大學所在地，並在高雄形成已經要蓋的「氣氛」。當地地價迅速「由一分地三百萬漲到一千二百萬，漲了四倍，」高雄土地代書張次福說。

高雄大學非過不可

當時適逢六年國建大力向全民促銷，教育部自己提的六年計劃中並沒有高雄大學，「已經送到國父紀念館的展示模型，臨時又拿回來重加，」教育部高教司長楊國賜回憶。
原本教育部感到國內大學已經太多，有暫不設大學的計劃，但高雄市政府四次行文要求教育部前往考察。拖了一年多，教育部才組織專家學者前往，卻發現高雄市提撥的那塊地都是魚塭，有地層下陷、排水不良、空氣污染等問題，即回覆高雄市政府，當地不宜設校，建議另覓地點。但是高雄市答覆，已無其他地點，並組織請願團上教育部陳情多次，又在立法院召開公聽會。
八十二年底，第一屆民選市長提名前，高雄市長吳敦義招開記者會，當場落淚，「告狀」他多年來一直爭取的高雄大學等多項建設一直未獲上層通過，他將無法代表國民黨競選。參與高雄大學方案的教育部官員至今都還記得當時傳出的一句話：「不通過，（國民黨）選不上，責任你們負。」終於在去年七、八月間，市長選舉前，由教育部報行政院，正式核定高雄大學設校案。
可是高雄市所提在援中港以區段徵收方式取得大學用地的都市計劃，送到內政部營建署都市計劃委員會審查時，同樣遭到委員們的質疑。多位委員及當時的營建署長潘禮門均認為，內政部正在推動高雄新市鎮（主要在高縣橋頭鄉），距離高市援中港才六百多公尺遠，其中有二、三百公頃的文教用地。為避免土地資源、建設經費重複浪費，營建署建議將高雄大學設在高雄縣新市鎮內。「吳敦義怎麼願意？那不變成余家班的政績，」一位都委會委員表示。
同樣的，「不通過，選不上，責任你們負。」的傳言，又在都委會流傳，給負責審查的各部會代表官員極大壓力。一位全程參與都委會審查的部會官員表示，這個案子在都委會審查多次，高雄市政府每次來不下五人，「明顯感覺到，非過不可，壓力很大。」終於在去年十一月二十九號，距離市長選舉不到一星期，都委會決議通過援中港設校案。
至今仍沒有系所、規模、建校宗旨等設校計劃的高雄大學，就這樣強行過關了。一位高雄市民表示，去年底市長選舉前，高雄到處插滿高雄大學的旗幟，從援中港位於高雄西北部，一直到東北部的技術學院都看到這個旗幟，強烈向選民表示，這是吳敦義為高雄爭取到的偉大政績。
「像高雄大學這種案子，到處都是，」今年五月份才退休的潘禮門署長感歎：「現在是政治掛帥，不是用專業來看土地使用，」使得台灣土地利用很凌亂，公共設施做很多，但都做得很差，因為資源力量都分散了。

第三世界的民主


美國歷史學家保羅甘迺迪曾經說過，多數政治人物都是經由不斷妥協、交換條件、結盟，與不得罪有權有勢的利益團體，才爬到今天的高位，因此很難期待他們採取不討好的政策。
參與許多縣市土地規劃的台大城鄉所教授夏鑄九分析，台灣地方政治也一直有「交換父權」的現象（你給我選票，我給你照顧）。但是在台灣交換的不是大眾的利益，而是部份小眾的利益，因此民主到了台灣，變成「典型第三世界的文化」。
夏鑄九進一步分析，在解嚴以後，國民黨執政地位逐漸遭受到挑戰，這種交換父權的現象更形擴大，變成中央利用公共建設、土地政策、建設經費，與地方交換父權，鞏固政權。
去年省長選舉時，國民黨宋楚瑜的競選策略，就是例子之一。選前，宋楚瑜以省主席的身分，足跡踏遍全省三百零九個鄉鎮，發放建設經費。一位彰化籍省議員在宋楚瑜答應補助建設經費後，向鄉民赤裸裸的喊話：「大家拿選票，換主席支票。」
近幾年來地方執政黨的從政人員，慢慢明瞭到，他們在地方掌握的選票，是中央執政黨不能忽略的，因此「分貝」愈來愈大。「我們去選舉，就是要保護這些部長的官位，」國民黨前立院黨團書記長曾永權立委，毫不諱言的表示。
與民進黨慣於以發放老人年金等社會福利政策換取選票不同，執政黨由於對國家資源的掌握較強，常以土地開發為期約選票。
一位社會觀察家指出，以前中央政府威權領導，可以站在比較超然立場，綜合全國總體資源，審核地方土地開發事項及相關政策。但現在為了選票，遷就地方各自需求、犧牲總體環境資源考量、犧牲專業立場的政策紛紛加速出籠，土地開發一個比一個大，也一個比一個蠻橫粗暴。
被環保人士稱為「選舉公路、政治公路」的新南橫高速公路的決策過程，就充滿「討好台東選民」的意味。

連院長的大紅包

今年五月十八號，國工局剛把新南橫高速公路的模型送進台東縣政府；隔日行政院長連戰赴台東縣巡視，看完模型後，宣布這條耗資兩千多億的公路一定要建，定於民國八十八年動工，一百年完成。隔天，不少新聞媒體紛紛表示，這是連院長送給台東的一個大紅包。
這條公路因為經過大武山自然保護區，自民國八十年出現在交通部的施政計劃中，一直引起保育人士極度重視。根據生態調查，大武山區有五種瀕臨絕種動物，二十五種珍貴稀有保育類，十七種應予保育的鳥類。大武山同時是台東地區五條主要河川的發源地，魯凱族、排灣族、卑南族三個原住民的文化「聖山」。去年行政院科技顧問會議，國內外學者專家基於生態考量，也曾建議「停止開發」。
但現在，在未經過環境影響評估正常手續審核通過前，即由最高行政首長對當地人民開支票，引起全國保育人士極度反彈。六月下旬，三十多個保育團體齊集大武山區，變成「台灣保育界最大的一次戰役，連一些掛著中華民國名字（一向擁護政府）的團體也來參加，」保衛大武山活動小組南部聯絡人周克任形容。
面對環保團體強烈抗爭，台東人也不甘示弱。「新南橫高速公路已經是台東人最有發展的命脈，一定要開，」已經連任五屆台東縣議長的李忠憲，帶著台東人來台北陳請。面對外界質疑這是政治決定，他說：「政治決定有什麼不好，專家又不住台東，怎麼知道台東人的痛苦？」他並一再說明，這條公路「是李總統、連院長、宋省長都鼎力相助的。」
「明年總統選舉，縣長就是總統的樁腳，用建設經費來爭取樁腳支持是最天經地義的，」一位中央民意代表道出新南橫公路背後的政治現實。

發展是唯一的價值觀

台大城鄉所教授夏鑄九觀察，台灣四十年來的國家政策只有財經政策是當真的，其他如環保、文化政策，都是說說就算。而台灣人民的價值觀，也一向是經濟、發展掛帥，「只有這個價值觀徹底動員了台灣社會，並且是唯一主導的價值觀。」
台大副教授陳東升在著作「金權城市」中指出，解嚴前原來只有局部性、以縣市內部為單位的炒作地價、控制土地，已經慢慢變成全面性的，藉由公共建設的操控，政治人物可牟求更大的暴利。同時對環境的剝削破壞也更嚴重，規模更龐大。
以往，縣市民意代表、首長，以左右縣市內的都市計劃、炒作地皮為主。省住都局王鴻裕科長指出，規劃師是專業的人，幫鄉鎮做都市規劃，即使再離譜，也不可能出現全省各鄉鎮常見一條馬路，「本可以直直的，變成Ｓ型？這中間是其他勢力、政治力的介入。」
今天，這股政治力介入公共政策，利益更大，對國土浩劫更深。
政府的公共建設，常常是創造土地利多的機會。高雄大學才說要做，當地地價馬上漲了四倍；新南橫高速公路也讓計劃出口地的台東太麻里土地漲了一倍。「於是一個個縣市首長，必須會吹氣球，爭取這個建設，那個建設，只要對地方說，要做什麼計劃，當地土地馬上就漲，」夏鑄九教授形容，至於最後這些計劃到底做不做，已經是其次，因為地價已經漲了。
不少土地專家認為，雲林縣長廖泉裕是最深諳此道的人之一。在地方上毀譽參半，因炒作地皮傳聞頗多，被部份鄉民稱為「廖千億」的廖泉裕，善於結合重大公共建設與地皮炒作。
廖泉裕近幾年來，除了爭取到一萬五千公頃的離島工業區、麥寮六輕，更提出一個個計劃案——自由貿易區、麥寮新市鎮、國際機場、科技工業區……，「一個接一個，不管中央核不核准，當地地價都先漲了，」雲林農權會祕書長林國華指出。
八月一個燠熱的午後，經過短短約二百公尺長的麥寮鄉主要大街上，路邊停了七輛ＢＭＷ、二輛賓士。縣政府綜合規劃股長黃仁隆笑說，這裡以前是「鳥不生蛋，烏龜不上岸」的偏遠漁村，現在一公頃的地，以前一百萬，漲到三千到五千萬，「鄉公所的公務員，不少是開賓士上班的。」

放風聲以炒地皮

「我們縣長很好，哪一個縣長可以讓雲林的地皮漲這麼多？」一個鄉民稱讚縣長。不過曾因土地問題發起罷免廖泉裕的雲林農權會祕書長林國華卻批評廖泉裕「放風聲，方便炒地皮，這樣是最惡質的。」
為爭取土地利益，近幾年來各縣市政府先是努力爭取公共建設，再以取得建設用地名目，申請辦理區段徵收，將非都市土地變成建築用地。由於區段徵收是繼市地重劃後，另一個可以創造財富的手段，例如新竹縣政府所在地，在七十七年開始辦理區段徵收後，附近地價漲幅高過兩百倍。因此許多縣市對此無不重視。
但是近幾年來慢慢演變成區段徵收的計劃幅度遠遠超越實際公共建設的用地需求，「區段徵收已經被濫用了，用的地太多，對國土傷害太大，」「已經有點走火入魔了，」經建會、營建署、省住都局等規劃單位的專業人才，異口同聲表達隱憂。
根據內政部地政處統計，四十年來，台灣已辦理完畢與正辦理中的區段徵收才二千二百公頃。但是近幾年出現的區段徵收案，有時一個案子就超過四十年來的總和，例如屏東縣政府去年的台糖變更土地案，就高達二千三百多公頃。
另外，如省水利局為了大里溪整治，所需工地面積一二六公頃，結果沿線各鄉鎮提報的區段徵收面積高達一千八百公頃。為了五十公頃國家衛生學院用地取得，桃園縣送給營建署審查的案子高達五百公頃（未獲通過）。省政府也有三千多公頃的五年區段徵收方案。
土地面積打破歷史紀錄的屏東縣二千三百多公頃區段徵收案，甚至在用途、概念模糊，欠缺詳細企劃的情況下，獲快速通過，引起不少人咋舌爭議。甚至屏東縣政府內部公文也提到：「這個案子係縣座（縣長）戮力向中央及省府上級長官爭取，並未依特定區辦法規定，僅以一紙公函及大略圖說，即能通過……。惟因該案為全國首創業務，甚受注目及其他縣市群而仿效，已造成省府辦理困擾……。」
這樣大規模釋出農地、保護區土地，變為遠超乎需求的建設用地，除了帶動當地地價外，無疑是總體土地資源的浪費，也帶來環境的危機。「一直劃土地出去，有沒有想過隨後而來的問題？付出的代價，土地的浩劫，還有犧牲龐大的綠地？」經建會都住處副處長張桂林表示。
省住都局長林將財曾經對外表示，在省政府建設聽副廳長任內，主持都委會開會時，他常不敢上廁所，深怕回來後，所審的地圖在省議員、關係人在場時，「地圖變色」（地目變更）。據他指出，台灣現在都市發展的所需土地應該已經足夠，實際需求沒有那麼高，「到最後如果只有開放，沒有開發，會變成少數人在炒地皮，土地在那裡待價而沽。」
政治的干預方式，除了直通最高層領導，由高層交辦外，另外常見的是民意代表與地方首長的合作施壓。雖然台灣表面上也如現代國家一樣，在各級政府均成立都委會等組織，審議土地開發變更。但因成員可由首長指定、民意代表也是委員，例如台中市今年新聘都委會委員中，竟有五位市議員以「地方公正人士」名義被聘，佔非官員代表的一半，使都委會成為另一利益交換的組織。少數專業人士淪為被擺布的花瓶，起不了太大作用，一位學者充滿無奈的說。
政治決定土地開發，也易造成地方各自為政，靠與中央的關係、人脈，來決定建設的項目與範圍。其影響是土地利用缺乏總體考量。一位教育部司長級官員表示，現在地方主義很強，縣市壁壘分明，各求政績，所以中央很難總體規劃。
「台灣現在也與大陸差不多，成為地方各自為政，諸侯割據，脅迫中央，」一位社會人士說。
今年首次招生的高雄技術學院可說是各種政治力量運作下的犧牲品。它最早由前高雄縣長余陳月瑛爭取，後來高雄市要求「插一腳」，妥協的結果就在兩縣市交界處取得用地。結果目前找到的校地內，中山高速公路從中穿過。「我們學校最糟糕的特色就是這條高速公路，」首任校長谷家恆站在路邊的土堆上，望著腳下穿梭的車輛，訴說將如何搭橋，以連接兩邊校地。

一份事要兩份工

近幾年來余陳月瑛、余玲雅、余政憲母子三人，經常對外表示，如果高雄市不插一腳，他們可以提供更好的土地給技術學院。為了與兩縣市做好溝通，谷家恆表示學校召開記者會必須二縣市記者都邀請；為爭取支持，必須兩地政府、議會都跑；將來還必須確保兩個縣市都開一個校門，校址也必須有兩個。
「等於一件事，要兩份工，這是政治因素，太複雜，」谷家恆感歎，為了應付這些事情，相對剝奪了他不少專心辦好教育的精力。
面對政治影響土地、開發的亂象，台北一位白領、納稅義務人質疑：「告訴我，為什麼我們納稅人的錢，要拿來給那些人亂開支票？」
年底立委、明年總統大選，更多的選舉支票可能將一一出籠，可以增加一些人的選票，也可以增加一些人的鈔票。但一般大眾要問的是，我們賴以生存的土地，難道就這樣被政客當支票，一張張開出去？
無論中外所有土地經濟社會學的教科書上都寫著，土地的利用貴在公平與效率。早已有三民主義、平均地權條例的台灣，何時才能實現公平與效率的理想？