拉高國家視野 — 徐立德重整經建會

已過了下班時間，行政院副院長徐立德的聲音在寧靜的行政院走廊裡回響著：「我不會讓時間留白。」
睽違官場十年，時間並沒有在六十四歲的徐立德的心境上，雕刻出蒼老。「他是個工作狂，他以工作為樂，」行政院祕書長趙守博形容徐立德。
「有史以來，第一次副院長兼任經建會主委，」政務委員王昭明形容徐立德，「他很想做事，他有機會做事，會全力以赴。」
徐立德一到任，也讓經建會發揮了實質影響力，讓沈寂已久的經建會，開始動了起來。「經建會漸有起色，」一名國貿局官員觀察。
兼任經建會主委八個多月來，徐立德帶著經建會的處長們，上陽明山去上如何建立學習型組織的課程；也跑到伊通公園旁的亞太營運協調服務中心，向中心的年輕人打氣。
徐立德的個性相當急。亞太協調中心副主任何俊輝形容徐立德「要你下週做好的事，往往隔天就打電話來詢問做好了沒？」
經建會三位副主委、處長們，都有清晨七點或深夜十一點接到徐立德打電話交辦事項的經驗。
七月中，徐立德和經建會都市暨住宅發展處處長夏正鐘、機要祕書馬紹章搭最早一班的遠航到高雄。趁著在高雄演講之前，抽空前往高雄大林浦海岸參觀南星填海計劃。徐立德邊快速地喝著稀飯、咬著燒餅油條、邊銳利地詢問高雄市環保局人員：南星填好之後，有何用處？是否光是為了拋棄廢棄物等環保因素而填海？為何台塑的麥寮抽沙填土，一下子就填了一、兩千公頃，南星已填了四年，才填五十公頃？
「經建會官員應多到基層來了解實際問題，」徐立德回頭對夏正鐘說。
經建會這個行政院最高幕僚組織，既不像韓國總理府的最高幕僚——國家企劃院，掌有財政、預算、規劃大權。也不像新加坡貿工部旗下的半官方機構——經濟發展局，可自由任用民間人才，及可自行實驗、執行，並對自己所規劃出的政策負責。

由規劃走向執行

徐立德希望這個擁有三百人（其中有五十位工友、技工）、員工平均年齡四十三歲、由美援會時代開始，已有長達四十二年歷史的經建會，做個能整合、協調且具前瞻眼光的幕僚。
日本組織學家屋太一定義幕僚的角色是，第一，必須精於蒐集與分析情報，培養先見之明；第二，幕僚的創造力必須有實現的可能；第三，參謀必須要能積極企劃。
在南京東路高樓中的經建會，其實與人民生活息息相關。因為所有最重要、有關經濟、產業、國土和住宅福利、環境等重要政策的初期研究，都來自這棟紅塵中的樓房。如十大建設、全民健保、六年國建、經濟振興方案、國土規劃、國民年金，到最近喊得響亮的亞太營運中心等。
在過去，經建會所做的規劃案常被束諸高閣。如今，經建會正努力想讓理想走出高閣。藉由亞太協調中心的設立，副主任何俊輝指出，「經建會首度由規劃，走向執行。」
今年三月設立的亞太協調中心是個全面整合、協調的單一窗口。
兩年前，由台大經濟系教授轉任經建會副主委的薛琦指出，過去經建會所規劃的定期經建計劃，都是定量目標，亞太營運中心則是定性目標，即在於調整我國的總體經濟體質，使之達到五通的境界。即國內外人員、貨品、資訊、資金、勞務都能暢流無阻，以促使台灣成為六大營運中心。
經建會推行這項政策，將全面改變政府的角色，對產業界也將有全面的衝擊。亞太協調中心主任劉紹樑指出，未來將是競爭政策取代產業政策，政府也將由興利取代防弊，政府將只做裁判，少做球員，並且將政府遊戲規則透明化。專攻產業經濟的薛琦形容是「寧靜的革命」。
經濟部長江丙坤說，「二十一世紀是自由開放，實力競爭的時代。」
行政院以此凝聚整個政府的共識。王昭明在台北東區資策會的辦公室說，「亞太營運中心已凝聚成政府的共識，也是台灣唯一的出路。」
週末的午後，交通部次長毛治國在交通部的辦公室邊喝著黑松沙士邊說，「不走這條路，二十一世紀沒有我們的空間。」
徐立德有魄力的採行任務編組，取用民間人才，大力推行這個理想。徐立德、薛琦以近一百萬年薪禮聘在理律律師事務所工作、年薪近千萬的律師劉紹樑擔任亞太協調中心主任，以借重年僅四十歲的劉紹樑的法律專才，領導中心快速修法、立法。
經建會亞太協調中心二十三個三十歲左右的年輕人（七月一日增加至三十一人），在劉紹樑帶領下，連夜趕工，在五月底以前，釐清了妨礙六大中心的法規與行政命令的限制所在，提出了必須在年底以前，修正二十九項法令與七十項行政命令的建議草案。並且在七月十一、二日立法院加開的院會期間內，通過了六大法案。

調整總經體質

經建會正藉由推動亞太營運中心，將過去政府插手甚多的管制型經濟，調整成國際化、自由化的經濟體質。
十年前由美國留學歸國，執業之初，劉紹樑還跑到圖書館去翻看經革會的報告書，感歎這麼好的建議為何無聲而終？他發現亞太營運中心規劃案，其實就是經革會的結論之一。現在他開始來實現裡面的一些理想。戴著眼鏡的劉紹樑，雖沒有小孩，卻很擔心下一代的小孩所居住的國內環境是否有競爭力。
劉紹樑說，八1年代好解決的問題都解決了，剩下來的是比較難解決的問題，如電信、港口、外匯管制等過去極少暴露在國際競爭的領域。「現在要開始跳高、跳遠，」劉紹樑說。
經建會也開始多了一點前瞻願景。經建會首席副主委蔡勳雄指出，經建會都住處已擬訂民國一百年的國土規劃目標。也就是說，在西元二○一一年要達成的國土總目標，是在環境保育與永續發展的前提下，促進國土的合理利用，提高人民的生活品質，並兼顧生產環境的需要。

失去視野的經建會

經建會開始動了起來，但有些深層的問題仍困擾著經建會。其他部會人員認為，「經建會有點失去視野。」
一位內政部官員形容他對經建會的困惑是，「不夠了解基層，有時候常常急於調整方向，考慮不夠周詳。」
譬如最近為落實自由市場經濟，經建會認為，只要有能力在可開發區取得土地、有能力回饋做公共建設的開發商，即可向地方政府申請開發許可。這名內政部官員指出，經建會卻未考慮將縣市綜合開發計劃透過立法，予以法源保護。使得一旦「許可制」建立，若地方未做好都市規劃，可能民間申請開發許可的土地，會踩到適宜作主要幹道等重要公設用地，導致由民間開發商片面拼出地方圖形。
美國林肯土地政策研究機構研究員林雄生也指出，政府執行土地開發許可之後，行政人員是否有能力評估開發案，是個問題。譬如說，突然間有一個外國的生化廠前來投資，是否有能力評估工廠所排出的廢水對環境有何衝擊？「許可制若沒配套規劃，可能造成土地開發更容易，但對環境品質的保證更少，」林雄生說。
另一方面，已做好都市規劃的縣市，如宜蘭縣已請新加坡的都市規劃專家劉太格，做好未來可容納百萬人口終極目標的都市綜合規劃，但由於缺乏法源保障，未來換了縣長，可能破壞掉原本十分美好的都市規劃藍圖。
他建議，身為國家幕僚的經建會，應該有一個國家總視野，掌握住什麼是國家施政優先順序。如此，在審查各部會送來的案子時，才能過濾什麼是重要的、什麼不重要，而「不是跟各部會站在同一立場，在雞蛋裡挑骨頭，因為各部會現在已不是吳下阿蒙，人數也比經建會多，所做的政策品質不會輸給經建會。」

大救火隊

由於經建會漸漸在各種議題上失去長期視野，或者基於無奈，經建會經常為了反應層峰一句話，而無法長期規劃。經建會內外人士都認為經建會愈來愈像大救火隊，常常急著處理原本應長期、審慎規劃的案子。
如最近立法委員呼籲要趕快執行農民年金，經建會就擱置已規劃一年的國民年金案，先去處理農民年金案。「我們愈來愈被立法院牽著走，」另一位經建會離職人士憤怒地指出。
忙著救火，卻忽視了一些長期的規劃。常有其他部會的官員感歎台灣根本沒有國土規劃，譬如高速公路或高速鐵路，都沒有被列入國土綜開計劃。夏正鐘指出，「這些都有寫在草稿裡，只是一直沒有完成行政程序……，但六年國建一來，四大冊的六年國建書，有三本是都住處負責完成的，我們實在太忙碌了，」夏正鐘指出，譬如六年國建規劃期間，她常忙到深夜兩、三點才回家。
「國土規劃的政策層面應是經建會負責，技術層面應由內政部營建署負責，」在經建會擔任三個月客座的林雄生指出。
目前台灣亟需經建會以超然立場，處理跨部會、跨四級政府、橫跨縣市的三不管議題。一名交通部官員感歎，只要看到一些跨行政領域的問題，他就「傻眼」。他指出，目前跨越縣市領域的議題，如土地、環保、交通、水資源等問題都很棘手、難解決，他期待經建會出面協調、解決。
在經建會角色日趨重要的同時，很多人卻感歎經建會的組織體質與氣質，比不上過去的輝煌時代。
經建會不斷在流失人才。由美援會時代開始，經建會人員不斷縮編——由盛極一時，有五、六百人編制的經合會，縮編至只有兩百人的經設會、三百人的經建會。再加上歷任主委，有的極力退縮經建會的角色，一名內政部官員指出，「經建會在這些組織的震盪之中，流失了一大批菁英。」
一些新興的政府機構如工業局、運輸研究所、環保署初成立時，都吸收許多經建會的優秀人才。
在過去光輝的時代，經建會常可以小兵練大將，為國家培養不少人才。譬如尹仲容、李國鼎、王作榮、費驊、張繼正、王章清、葉萬安等。近十年來，經建會的中生代人才，也紛紛轉入各大部會，如經濟部次長楊世緘、工業局局長尹啟銘、財政部關稅司司長吳家聲、金融局副局長張秀蓮，海基會副祕書長石齊平、陸委會經濟研究處處長傅棟成等。另外，遍布各大學擔任教授者比比皆是。

組織趨向平庸

近年由於組織、體制轉變，經建會雖身為國家智庫，卻無法吸引一流人才。
一名觀察者指出，忙碌的徐立德雖然使得經建會動了起來，掀起了海面上的陣陣波濤，卻無法觸及海底的潮流，未能改造經建會深層的組織問題。「他實在太忙了，」中華經濟研究院一名學者觀察。
經建會的經濟參謀本部的氣勢也愈來愈差。
經建會前任副主委、現已退休的葉萬安分析，一方面因為過去事情比現在單純，現在意見太多，另一方面是過去的財經首長對職位、未來前途不在乎，比較以國家為重，現在官員要看對未來前途有沒有影響。
葉萬安指出，各部會開完經建會委員會，有時也不遵守會中協定，本位主義太重，沒有考慮國家整體利益。
另外一個重要原因是組織結構的限制。由於環境快速變遷，政府非但沒有讓經建會這個幕僚單位更有彈性的變革，反而將經建會納入一般的公務機關，使原本是政府的菁英，愈來愈像平常的公務員。「待遇低、工作重、沒有前途，」經建會人力規劃處處長張丕繼認為這是經建會的隱憂。
前任經建會經濟研究處副處長、現為建宏證券投資公司董事長黃文治說明他當初離職的原因：「升遷有限、再待下去，沒什麼挑戰的工作可做，不願等養老。」
民國七十四年，行政院人事行政局將經建會由早期的派任機關，改為常任機關，將人員納入正式官體系，使得經建會的人才來源受到限制，一定要具有高普考資格，在敘薪上，也像一般政府機關，一格一格慢慢爬。
葉萬安指出，很多國外的博士、碩士不見得都有高普考資格，結果進經建會之後，成為約聘人員，待遇、福利比其他編制內的同事差，日久，自然就離開經建會。
在沒有納入正式的常任機關以前，經建會唯才是用。經建會首席副主委蔡勳雄指出，過去經建會雖可自由任用人才，但相當有紀律，絕對不看推薦信，不看八行書。
經建會的組織雖限制重重，此刻經建會仍亟待用全新的視野，來重看本身的定位與功能。
經建會所面臨的問題可分為外在環境與內在策略、組織等兩大要項。

由純經濟到社會經濟

達到一萬美元所得之後的台灣，種種社會難題不斷出現。經建會所協調、整合、規劃的政策，由過去的純經濟轉型為社會經濟。經建會一度考慮是否要改名為社會經濟研究會或永續發展委員會。但「後來這些構想都無疾而終，」一位經建會年輕同仁說。
外在環境改變，定位、策略也必須跟著調整，策略調整之後，組織也必須開始變革。經建會必須重新審視內部組織的工作步調與文化。
前後四十二年歷史的經建會已面臨一些成熟期組織都會面臨的老化病。
經建會由三百個人所分割而成的八處、一室及一任務編組，宛如企業體內功能獨立的事業單位制。
邁入組織成熟期的事業單位制，有些常見的缺點。第一個缺點是欠缺具有經營者視野的事業單位負責人。多名離職及在職人士指出，經建會的處長們或由於無法突破僵硬的文官體制，或由於欠缺管理的訓練，無法有效地培訓、輪調人才。
一名內政部官員分析，這些主管最明顯的特質是不夠授權。徐立德也呼籲經建會的處長們「要多授權，如果不培養人，就不要往上升。」
經建會內的升遷管道窄，也無法吸引人才久留。不像其他部會，擁有一些附屬機構，做為提升人才的管道。
有人形容過高的人力素質塞在狹窄的升遷管道中，如罹患血管硬化症。
經建會是高人力素質的單位。據經建會人事室的統計，五成是碩士，六．六％是博士，學士則佔了三六％。
然而各專家卡在同一個位置一、二十年是常事。有人做了十四年的簡任技正，有人做了十五年的專門委員、及十幾年的處長。「有如一灘死水，」一名離職人士及一名經建會人士不約而同指出。

人事管道阻塞

人事管道阻塞，使得經建會即便是最常派人出國留學的機構，也常常迫使一些優秀人才離職。很多人一出國念了學位，就不想回經建會。譬如經建會管制考核處派了兩人出國攻讀博士，學成歸國之後，這兩名博士一位轉到國科會擔任國際合作處處長，一位擔任大學教授。
經建會歷任主委中，最重視人才培訓的趙耀東，「弄了個人才培訓計劃，培養了很多人才，但回來之後，人才都走光，」葉萬安說，「因為升不上去，不能發揮，一直在下面動不了，走了。」
「人的品質低落，政策品質也跟著低落，」張丕繼指出。
經建會內，也形成了一些有趣的處長文化。譬如有一個處的處長，擔任副處長七年之後，幾年前升遷處長至今，仍習慣待在比處長辦公室小一半的副處長辦公室內辦公。
有年輕同仁抱怨處長領導能力差，或專業知識不夠。譬如有的喜歡寫書、考古，卻很少主動、積極地激發處內士氣，作前瞻的研究。
經建會也有很多事疏於管理。原本每層樓有一密閉公共空間做為同仁會客之用。「但往往過了一個週末，就被工友據為私人辦公室，」一名經建會研究員說。
由於所要處理的事情愈來愈多，人力編制又受到限制，又無法彈性用人，經建會常出現勞逸不均的現象：有的人忙碌異常，有的人清閒得很。譬如原本只要負責研究人力發展、人力政策的人力處，最近由於社會福利愈來愈重要，使得原本是附帶任務的社會福利案子，最近成為研究重點。但整個人力處二十三個人的編制，卻只有三個人在負責研究社會福利。譬如已轉調公平會的林大均及目前負責國民年金的徐廣正，就常加班至深夜。

人才很難互調

位處伊通公園旁的亞太協調中心，也夜夜燈火通明。
然而處與處間，很難互調人才。經建會人員無法因亞太協調中心的設立，多一個磨練的機會。「他們那邊一直在加班，我們這邊卻準時上下班，」一名部門計劃處的年輕人指出，處長不放人，因此無法藉此磨練人才。
針對這些問題，經建會副主委、主委等決策階層，目前正全力推動副處長與處長的輪調。唯輪調工程仍然寸步難行，只調了幾位比較非經建會業務核心的處長職位，譬如財務處副處長賴清旗輪調至總務處處長等。
反倒是比較專業核心的處，如綜合計劃處、經濟研究處、都住處、部門發展處等，由於各自擁有專業知識，反成為輪調的障礙。
經建會高階決策者也一直努力嘗試整合全會的人才池，當某個處的處長、副處長出缺時，不再只考慮由同一處的人內升，也考慮外升。
經建會目前也積極外派人才。例如，最近將副主委梁成金派回央行任副總裁。「組織最重要的就是溝通，藉由人才的調動，可加強溝通，」徐立德說。
因應未來的艱鉅挑戰，經建會必須更加強培訓內部人員有長期思考力與規劃力。
經建會現在最重要的是重拾目標與使命，喚起人員的榮譽感，並且吸引人才。
未來，經建會最重要的組織目標挑戰是，能不能真正成為一個能向各項世界高標學習、挑戰的智庫。曾擔任經建會副主委、現任行政院政務委員王昭明指出，譬如所要研究的政策，在全世界其他國家的實施情況如何？
政大企研所教授司徒達賢認為，經建會今後應該改變遊戲規則，扮演更積極的的角色，成為一個主動、前瞻思考、研究政策的政府智庫。
司徒達賢就建議經建會可主動做許多政策的研究。譬如就可做教育與就業市場的研究——教育部在過去毛高文部長時代，遵從自由市場競爭的原則，拚命准許設立大學，究竟能不能配合未來就業市場的需求？
司徒達賢也建議，人力受到相當限制的經建會必須更能彈性地廣徵天下英才，共同思考未來政策。
此外，各種專業人才雲集的經建會，更要加強管理的訓練。一位離職人士指出，尤其是必須率先其他政府機構，讓人事室可化被動為主動，能更主動訓練主管有管理的能力。
徐立德曾在經合會時代擔任人力小組副執行祕書，草擬了國內第一本人力規劃手冊，隔了二十六年的今日，徐立德可能要花另一番心思，重新思考如何活化與提高經建會組織士氣。
然而徐立德的挑戰也是台灣所有政府官員的挑戰。自稱把百分之六十、七十的時間用在經建會的徐立德思索，傳統文官制度非常強調考試用人、依法行政，甚至要給公務員保障。「但是我常在想，什麼叫考試？兩、三天的考試可以取代幾年的學校課程嗎？」今後要思索的是文官體制是否還要墨守過去的傳統？還是要思索如何把民間的工作精神帶到政府？如何讓政府成為一個小而強的政府？
炎熱的太陽下，徐立德走在高雄臨海工業區。他認為文官制度的改革將是大工程，不是短時間可解決。目前他唯一能做的是先使經建會動起來。
六月中，徐立德在經建會亞太營運協調服務中心聽取同仁報告，為何仍沒辦法督促台北市政府全面將台北市所有的路，加上英文路標？
解決小小的路標問題就須曠日費時，但徐立德仍帶著經建會的三百名員工不放棄一些二十一世紀的夢想。在高雄的大飯店內，他仍然高聲說著亞太營運中心的夢想，「制度面要力求突破，要發展六大專業中心……。」
已有四十二年歷史的經建會，面臨嚴厲的考驗，是要選擇衰退或變革、新生。

成熟組織的新生之道

國外的組織管理學者分別由不同的觀點，將組織分成幾個時期。有人將組織分成創立期、成長期、成熟期、衰退或變革期。
成熟期的組織所必須關心的領域是，如何仍能擁有獨特性？如何仍能對社會有貢獻？所面臨的基本問題是，要變革或等著衰退？常遭遇的問題是，組織精力渙散、喪失最有創造力的人才。
在這種成熟期組織裡，領導人要有效發揮影響力，必須注重三大方向。
第一，必須思考什麼是目前組織必須關心的重大事情？
第二，組織成員對這些事情有多明確的共識？
第三，為了能因應未來可能發生的危機，目前是否能建立全面克服危機的健全基盤？
組織學家建議，讓成熟時期的組織活化，可採取一些彈性工作調配方式。譬如有時候讓一個人很忙碌，有時候又讓他擁有個人空間；此外，也可將工作分成兩重結構，有的是例行工作，有的是要能深思熟慮的工作。在分清楚工作層次之後，再讓人員在這兩種層次中輪調，以避免勞逸不均，讓能者過勞死，也避免讓一些比較閒的人，失去接受磨練的機會。
一名日本的組織管理學者也建議，可導入長期研修的休假、彈性上班等制度。
日本組織學家屋太一也建議，組織也必須常常自我體檢。他建議，體檢組織結構有三個步驟。一，必須先明確描繪出組織要什麼樣的理念？二，看清楚現有的組織結構，能對應什麼樣的環境？三，看透現在的結構會產生什麼效果？
其次，屋太一建議要體檢組織的士氣與組織間協調、合作的情形。
每個組織都會經歷創立、成長、成熟、衰退。要如何使面臨成熟期的組織即早新生，是經建會值得思索的問題。 （莊素玉）