交通部長劉兆玄：亞太營運中心為何非做不可？

為什麼政府要提出亞太營運中心的政策？它的具體目標是什麼？為什麼又要在這個時機提這個政策？
這個政策的目的，是要讓台灣在進入下一個世紀之前，在體質上有一個徹底改變的機會，好讓第二次的經濟奇蹟出現。
表面看來，亞太營運中心裡面創新的東西並不多。其實，它主要是把一些一直想做，卻又拖延的零碎政策目標，例如自由化及國際化，利用亞太營運中心計劃這個整體的提議，加速做出來。它的具體目標，是要讓更多的跨國企業，願意到台灣發展，願意讓這裡成為它企業本身在亞太地區的營運中心。
換句話說，一方面我們要台灣成為亞太地區的區域營運中心，一方面也希望許多跨國企業把台灣當做它們在這個區域的營運中心。這麼一來，台灣和這些跨國企業就能成為在亞太區域的生命共同體。碰巧的是，區域營運中心（reginal operational center)的英文縮寫「ROC」也是中華民國的縮寫。
台灣發展亞太營運中心的機會在哪裡？未來，北美、歐洲和亞太是大家公認的三大經濟區域中心。而如果我們把中國大陸、台灣、香港和新加坡的經濟實力加起來看，華人的經濟圈更是不容忽視。所以要做這個營運中心，我們在文化和地利上，的確佔了一些優勢。
就危機來說，現在中國大陸的經濟成長率每年都是雙位數字，就像台灣當年的經濟起飛一樣。而如今，台灣已經到了發展的瓶頸，只剩下三到五年的好時光，不把握就來不及了。就像以前做十大建設時說「今天不做，明天就會後悔」一樣，現在要做亞太營運中心，時機很重要，今天不做，以後也不必做了。

翻新國家體質大好時機

以上是台灣要發展亞太營運中心的政策背景。那麼，台灣做區域營運中心的實力，跟鄰近的香港、新加坡、上海比起來，機會又如何？
其實，新加坡跟香港早已經是營運中心了。以空運來講，新加坡是歐亞孔道，這個優勢很難取代。香港則靠南中國這個大腹地，自長江以南都是以它為轉運中心，在兩岸關係尚未有進一步改善之前，要取代香港也很困難。
所以很重要的一個觀念是：我們並不是要去取代香港和新加坡，而是要找出台灣有發展優勢的一個利基，讓我們不必要靠取代香港或新加坡，也能有一席之地。
而這個機會在哪裡？在於台灣位居東北亞和東南亞之間的樞紐地位，不是其他地方可以取代的。舉數字說明：以飛行的時間來講，就亞洲幾個重要都市來說，台灣到每一點的飛行時間可以說是最短的——在兩個半小時之內都能到達。這一點唯一能跟我們比的是上海。
但是上海只是一個河港，淤積得很厲害，現在三萬噸以上的船不容易靠，即使吞吐量大，真正國際的航運很有限。要注意的是，上海附近有很多港口正在發展，我們不加緊就很快會失去目前的優勢。
既然，地緣上我們絕對有成為營運中心的優勢，問題在哪裡？

觀念上要脫胎換骨

拿高雄港來說，吞吐量現在是排名世界第三。但是，和排第一、第二的香港和新加坡比，卻只有它們的一半左右。然而，高雄碼頭整個線的長度卻是新加坡的一倍。吞吐量只是它的一半，就表示我們的效率只有它的四分之一。當然，效率光靠這兩個參數來算不是很公平，但至少可以肯定的是，我們不用再去花錢建一個深水港，只要在經營效率上有所改善，就可以有大幅的成長。
這指出一個很重要的觀念：亞太營運中心計劃裡面，有很多不見得是硬體的設施，而是軟體的改善。我們需要的是一個觀念上的脫胎換骨，學習民間企業一樣以顧客為主。如果不這麼做，就難脫離一個「管理局」這樣的公家機關心態：高興就幫你做，不高興就拖延。
當然，要做亞太營運中心，還要有一些大前提。第一，就是要有政治、經濟大環境的安定。沒有大環境上的安定，其他也不用談了。
第二，就是必須提高作業的效率。我特別不說要提高政府的效率，是因為這一場戰爭，得靠政府和民間共同合作，才能跟國際競爭。以海港民營化為例，常有人說，新加坡基本上是國營，卻很有效率；香港是百分之百民營，效率也比台灣好。我覺得這並沒有什麼值得費解，是我們的政府不如新加坡，人民不如香港，道理很簡單。所以不單是政府，民間也要在效率上加油。
第三個前提，就是軟硬體設施的基礎建設。目前台灣在這方面是顯得不足。
最後一個前提，就是時間問題。不把握現在這個時機，以後做就沒什麼意義了。
對發展亞太營運中心的背景有了基本的認識後，現在我們就分別來看一看跟交通部比較有關的三個中心：電信中心、空運中心以及海運中心。

加速電信自由化和民營化

先從電信中心說起：它的定義該為何？其實就是區域性的網路管理、客戶服務和轉接這三樣事。我們希望大企業能到這裡來，利用我們的網路和轉接服務。第一步，我們先把自己的網路做好。第二步是將來還可以用我們的技術，為亞洲其他需要地域性網路而欠缺的地方服務。
電信中心的第一個問題是，我們有一個四十年來獨佔的事業。這個事業一直是個模範生，自己很賺錢，沒有用國家的錢，還每年繳很多錢給財政部。但是，一夕之間，大家開始對這個模範生說：你這樣做是不對的。所以它很難接受。其實，電信事業本來就有獨佔性質，像美國的AT&T和英國的BT，原來都是獨佔。但是今天大家都講求民間的參與和主導，所以電信局一定要從觀念上革新。
當然，電信的問題很複雜，讓它民營化、股票上市，需要很長的時間，並不能在短期內解決獨佔的問題。所以我們要先自由化，也就是開放一些業務，讓民間業者經營。
例如去年年底以前，我們就已經將加值網路（value-added network）全部開放。今年年初，又開放第二代無線電話，表示我們的決心。
下一步的工作則更重要：就是資費的合理化。現在市區電話，一塊錢台幣可以打五分鐘。世界上哪一個國家還有這麼好的事？所以，電信局只有從長途電話和國際電話的高費率上來交互補貼。但是，要走向一個自由化市場，就先要算清楚。今天使用大哥大的費用這麼高，其實是一種扭曲現象。
此外，部份高費用也用來貼補偏遠地區的一般架設和服務費用。這其實就是公營事業的旨意所在。民間會做沒利可賺的事？偏遠地區的弱勢族群誰要照顧？大家只知道一天到晚指責國營事業的不是，常忘了它有照顧弱勢的功能。所以雖然要民營化，也不能完全以商業機能來處理這件事情。
像這樣的兩難，在全世界都是政治議題。今天我們要提高費用的是市區電話，要降低費用的是國際長途電話和大哥大。但大家都會認為，打市內電話的是窮人，打大哥大和長途電話的是有錢人，這不是劫貧濟富嗎？所以會遭遇到政治的阻力。
但事實上，我們現在的情況是反向的矯枉過正，是貼補高得不合理的狀況。所以第一步，得客觀的請第三者的專家，來精算合理的費用架構，然後再陸續地開放呼叫器、大哥大等業務。在今年年底開放大哥大、呼叫器之後，我國電信自由化的程度會和西歐不相上下。
再來是電信局要公司化，業務方面由公司負責，而屬於公權力的監理業務，則仍由政府負責，把球員及裁判的角色分開來。
至於空運和海運中心兩項，有發展潛力的是「轉運」和「再出口」。尤其再出口是一種不必入境，卻可以在這裡增加附加價值的做法。

「轉運」模式突破市場障礙

轉運跟進出口很不一樣。貨物的進出口及人的出入境量的成長，通常會受市場規模的限制，轉運則不然。只要台灣是一個轉運過程很方便的地方，大家就都會來，其成長可以大幅變化。
譬如說，一個地方要出口到六個地方，就得建立和六個點之間的連線。但如果其中三個點可以由一個地方出去，變成由兩個中心處理，就只要在兩點之間有連線就好。也就是說，從以往的港口對港口，變成轉運中心對轉運中心的做法。
這有什麼好處呢？道理很簡單：既然一艘小的船也是走一趟，大的船也是走一趟，當然大船較有經濟效益。而船愈造愈大，能容納更大船的港口會愈來愈少，自然用轉運中心的方式較合乎經濟效益。所以未來一定是用大的母船在轉運中心之間航運，再用小的子船轉運到最後目的地。換句話說，最後會變成幾個大港掌握主要航運。這個趨勢不只是對貨運而言，客運也一樣。譬如亞洲到歐洲，會形成幾個大航空中心，做為出入口。
所以我們現在發展轉運很重要。在亞洲，台灣附近最好的港口，不論就氣象、海象，或既有設施而言，非高雄港莫屬。所以我們是有這樣的自然條件的。
以海運為例，香港曾不如高雄港，後來並駕齊驅，到現在超過高雄港，原因在哪裡？差別就在轉運，香港有大陸做腹地，而我們無法享有這種優勢。今天高雄港大約只有三成是轉口，六○∼七○％是進出口，香港轉口則超過八○％以上，差就差在這裡。
就航空的客運而言，我們做為區域中心，能發展的就是轉機。用這個功能把航空站的附加價值帶出來。
怎麼做？現在國際上有很多新的想法：譬如英國倫敦希斯羅(Heathrow)機場，因為估計每人等轉機平均兩個半鐘頭的時間，所以就想辦法讓轉機乘客在這兩個半鐘頭內，儘量了解英國的文化，或用琳瑯滿目的物品，引起你的興趣，讓你把口袋裡的錢掏出來。這麼一來，飛機場也就是一個展示及購物中心。而這個航空站附屬的新功能，已成為它收益的最大來源。這就是一個由於觀念上的突破，帶來許多新機會，甚至新效率的好例子。
反觀我們中正機場的過境室呢？雖然最近有些改善，藝術化了許多，但有人批評基本上仍比較像是一個轉運通緝犯的地方。其實，未來我們可以在這裡設展覽，甚至成為博物館的延伸點，讓過境旅客更了解台灣，下一次專程來訪。
下一步就是「再出口」，也就是在轉運中心的旁邊，結合加工區的概念，加工再出口。這樣我們不用進口，也不用入關，譬如說台商在大陸投資製的半成品，可以在轉運中心的旁邊最後加工，直接上船。
所以用「轉運」和「再出口」的做法，在現階段就可以享受這麼多的經濟利益。

政治攪局，效率難升

但道理講得頭頭是道也沒用，有什麼具體方法？
第一是效率的提升。但是，以高雄港來講，相關難題就有兩個：首先，管它的是港務局，一講到「局」，立刻就有傳統公務機關不講效率、封閉、不講競爭的那一套。第二，是其中複雜的政治風貌。
原來像高雄港這樣的國際港應該是中央來管。但一九四九年政府遷台後，就委託省政府管。後來因為高雄變成直轄市，地位和省一樣大了，就開始紛爭不斷。說穿了還不是為了收入利益？
港口一年收的費用上百億，而省政府拿得多，高雄市拿得少。所以高雄市就不爽了：「用的是我們的港口，貨櫃壓的是我們的馬路，憑什麼拿的比較少？」照這樣，一講下去就難免群情激動，於是大家拚命把眼光放在如何分配這塊餅上，忘了怎樣去把這個港建設好，創造更大的餅。
這件事情一吵就是十幾年。不是和省主席去講就可以擺平的——後面還有省議會和高雄市議會。所以，誰都不願意去接這個燙手山芋。我一看覺得不行，交通部一定得扛這個擔子。
那麼交通部用什麼方式解決？其實就是「威脅」的方式，不解決紛爭的話就收回中央管。目前交通部成立一個高雄港的管理委員會，而這個管理委員會，不用管港務例常的事，只管港市建設合一及棧埠效率的提升。委員會要確保高雄市都會的計劃能和港的計劃配合，以及港的經營企業化。
像這些困難不去突破它，談亞太海運中心豈不是在緣木求魚？經過一年多的說明，大家終於接受了。所以去年選舉時大家都避開這個問題，沒有去炒作它。不是為什麼，而是因為我們提出了這個大家不盡滿意，但可以接受的辦法。
第二個重點是要扭轉兩岸關係，踢出第一球，看能否爭取到一部份轉運，消弭我們原本不如香港的地方。交通部要如何做到這一點？這就是境外轉運問題，這在媒體上也講了很多。事實上，問題可以單純化。兩岸關係法第三十條第一項規定，外國船隻不可以在兩岸之間從事定期的航運。但第三項呢？則說明關於第一項限制，得經由交通部報准行政院後，做部份或全部的解除。這條法令授與行政院直接授權處理的權利。
但這裡面還有一層，就是適用這個條例的是國際船。我們有一個變通方法：什麼叫國際船？國際間有一個慣例，就是在情況需要時，它可以掛一個權宜之旗(flag of convenience)而成為權宜輪，兩岸的輪船就可以權宜輪的方式參與。
因為這裡面沒有牽涉到進出口貨。旗是外國旗，貨是轉口貨，也就達到所謂的「不通關不入境」。如此一來，據我們跟航商的估計，在一年內，台灣的轉口可以成長近四○％。
其實只要用心想，就有許多利基的事可以做。不是每件事都是你死我活，我們不一定要取代香港，我們有自己的出路。
亞太營運中心不只是蓋機場、蓋房子這種硬體的東西，它是讓台灣經濟展現新活力的方法，也是帶領國家進入新世紀的重要政策。 (張戌誼整理)