高鐵復活的背後 — 獎勵投資還是鼓勵投機？

今年初，行政院副院長徐立德參觀高鐵籌備處，明確表示將在今年三月重提高鐵預算。
自從前年八月高速鐵路九百多億預算在立法院全數被刪除，高鐵籌備處裁員一百多名，度過一段慘澹的日子。為何現在又能敗部復活？
「獎勵民間參與交通建設條例」可說是關鍵因素。
去年十一月十八日，就在省市長選情舉國沸騰的期間，國民黨動員了五十多位立委，在民進黨、新黨立委出席人數未超過十名的情況下，表決通過「獎勵民間參與交通建設條例」。
在全世界自一九八○年代吹起民營化風潮的世界趨勢下，這個條例原本是呼應世界潮流，也是解決目前國家建設經費不足的良法。

開一條新路

　新亞營造董事長鄒祖焜是四年多來政府諮詢民營化的企業對象之一，在許多民間參與公共建設的研討會中，都可看得到他，鄒祖焜認為：「獎參條例為國內建設開了一條新路。」
可是獎參條例還沒開始推動，就籠罩一層陰影。在許多人眼中，獎參條例與高鐵、財團炒地皮，幾乎畫上了等號。
在立法院審查獎參條例時，民進黨立法委員劉文慶指出，自從高鐵規劃方案在民國七十九年出爐後，許多站區的土地，從一坪幾千元，一直飆漲到幾萬元，土地也已集中到少數地方派系與政治首腦手中。但前年高鐵預算在立法院全數刪除後，能使高鐵「敗部復活」的獎參條例，就成為許多人極力推動的法案，「許多政治人物，這一年多來，認為本草案比什麼都重要，」劉文慶表示。
民進黨立法委員蘇煥智則發言表示：「我們反對假借民間參與的名義而圖利財團，讓財團有機會炒地皮……。法案表面上獎勵民間參與交通建設，實質卻是高鐵條例。」
選擇在省市長選舉熱潮，在野黨委員忙於輔選，無暇關心議事的期間，國民黨強力動員通過此條例，也被部份立法委員批評是籠絡地方派系、財團的「選前大紅包」。
面對許多的質疑、聯想，中央部會中一位參與研擬這個條例的官員感歎表示，這個條文到了立法院，「根本找不到一個可以對話的對象，」很少人針對法案內容深入研究，卻都圍繞在一些「表面的花俏問題」打轉。
在台灣錯綜複雜的政經環境中，獎參條例、高鐵、財團炒地皮，成為彼此不分的複合體。不僅阻礙了獎參條例的推動，使高鐵從純公共建設變為圖利財團的議題，更使得民間對獎參條例、高鐵投資心存疑慮。

背了太多政治包袱

　去年排名全國第十二大營造公司的大陸工程公司總經理殷琪表示：獎參條例立意甚好，也符合世界民營化的趨勢，問題是能否落實。例如高鐵，至今政府並沒有明確規劃出民間參與的具體方案。事實上，大陸工程已與金融、機電、資訊等業界代表，「我們已吃過幾次早餐，認真討論投資高鐵的可行性，可是仍看不出背後的影子，只好繼續觀望，」殷琪對高鐵計劃持保留態度。
德國高鐵集團在台公司——台灣艾基公司行銷經理陳長柄也表示：「還要再等更明確的遊戲規則，否則要民間投資二、三千億，如何回收？」
而財團已在高鐵預定設站地點，大炒地皮，包袱、陰影太深，也阻礙民間投資的意願。已有省議員向民間企業「關切」，表示將來如果投資高鐵，應該如何規劃站區土地。「最怕這個，很麻煩，方便他們炒地皮，不一定對做事有利，」一位企業主表示。
殷琪也質疑，現在高鐵規劃已經設了七個站，將來到了立法院審查，為了讓未設站的縣市立委能夠對選民交代，交通部已考慮增設車站十至十二站，「那還叫高速鐵路麼？高鐵背了這麼多政治包袱，不可能有效率，民間如何有意願投資？」她說。

換一條路線？

　對高鐵、獎參條例的憂慮，不只存在於可能投資的廠商，甚至一般人民也是憂心忡忡。
去年底，天下雜誌曾做全台灣地區的「國情調查」，其中也針對政府是否應該興建高速鐵路進行訪問，結果雖然有七成人民回答應該興建，以改善台灣交通，可是他們卻對政府公共工程品質、財團炒作地皮，非常不放心。有人建議「換一條路線百分之百贊成，因為現在路線已經被炒作。」不贊成建高鐵的民眾最典型的反應則是：「在哪裡設站，根本擺不平」、「台北捷運都做不好了，不要再談高鐵的事。」
其實撇開獎參條例與高鐵、炒地皮的爭議，如果這個法令執行得當，訂定明確遊戲規則，不成為圖利少數財團的工具，獎參條例應是符合全民利益的法案。
放眼世界，公共工程由民間興建已是一種共同趨勢。
一八○二年拿破崙曾夢想建一條橫跨英倫海峽的海底隧道，這個近兩百年的夢想，終於在去年底通車實現。近四千億台幣的工程經費，英法海底隧道全部由民間出資、興建、營運，是至今全世界最昂貴的私人出資興建的公共工程，「投資的廠商名單可貼滿整面大牆壁，幾乎動用了全世界銀行聯貸，」為了訂定獎參條例，有一段時間常常與工作小組開會至凌晨二、三點鐘的交通部常務次長毛治國表示。
日本去年九月啟用的關西國際機場，一兆四千多億日圓投資額中（近三千億台幣），政府只投資二五％，其他由民間及銀行出資、貸款。未來也將由民間負責營運。香港的過港隧道、馬來西亞、美國部份高速公路路段……，也都是民間負責興建、營運。

監獄也可民營

　近幾年一直研究日本公共建設如何讓民間參與的台灣區鋼鐵工會總幹事郭金茂，觀察世界潮流後表示：除了國防還無法民營化以外，未來幾乎所有政府服務都能民營，包括美國的監獄管理也有委託民營的嘗試。
根據近年美國出版討論世界民營化趨勢的「走向民營」(Going Private)一書分析，這股趨勢會發生，主要有兩大原因：一是幾乎全世界的政府，比起私人企業，都普遍存在效率較差及浪費的現象，因此政府工程委託民營，比政府經營，會更有效率、更能節省成本。第二個原因是，全世界的政府幾乎都有財政危機，沒錢做公共建設，而不做公共建設，又會影響國家經濟競爭力，只好借重民間資本、人力、管理經驗。
觀察台灣現況，政府國庫的確是愈來愈困窘，有吸引民間資本的必要。
現任立法委員王建煊當財政部長時，面對需要經費八兆二千億的六年國建計劃，常在開會中手掏口袋，做出掏錢的空手動作說：「沒有錢，真的沒有錢，不信你們自己來掏掏看。」
現任財政部長林振國曾在一次談話中指出，目前國家財政正處於十分困難的狀況，從民國八十年至八十三年，中央政府舉債高達九千九百多億，是過去四十二年舉債總額的三倍多。
今後，政府財政還將持續惡化。依現行財政收支結構，至民國八十九年，政府每收一百元，將有約三十元用於償還債務。
未來政府除非大幅加稅，否則重大公共建設，不靠民間，錢從那裡來？
其實由民間經營公共建設，在台灣並不是全新的觀念，過去也有許多鼓勵措施，只是並不成功。

破除過去的限制

　行政院公共工程督導會報副執行長李建中，參加去年在台舉行的中美經合會議時，發表了一份民間參與大型公共工程在台灣執行的報告。報告中分析，過去政府也有許多鼓勵民間參與公共投資，如停車場、市場、公園、大眾捷運系統等法令，但都屬行政命令，誘因亦不足，因此執行無效。但是「獎參條例把以前的法令缺點都解決、破除了。」
到底獎參條例，有什麼不同於以往的突破？
基本上獎參條例的最大突破之一，就是在土地方面。
一位行政院政務委員指出，幾年前行政院曾希望將南二高速公路，請民間出資來興建、管理。當時也向國內不少工程公司的負責人徵詢意見，結果大家都有意思承接，但那時並無政府可替民間徵收土地的法令，因此無法推動。但獎參條例通過後，政府就有權替民間徵收公共建設所需土地。
根據獎參條例規定，未來政府自己規劃的公共建設，如要由民間參與興建，政府必須代為徵收土地。而交通建設的用地，以往限制只能做交通相關事項使用，現在放寬為可做商場或其他商業使用。另外獎參條例也突破以往一般徵收土地的規定，而可以區段徵收的方式辦理，讓地主拿回四成已增值不少的土地。

不動產是最大獲利

　關於突破土地法令部份，立法委員蘇煥智卻認為是最大的違法：「根本是破壞都市計劃法、區域計劃法，這樣還要國土規劃幹什麼？」
不過企業界卻認為，突破土地等法令限制，才有投資誘因。新亞營造董事長鄒祖焜認為，土地放寬使用做商場等，是民間投資交通建設的最大誘因。如果參考民營化後的日本國鐵「ＪＲ東日本」的經營經驗，也能得到印證。根據資料，一九九一年該公司經營收入中，不動產與建設佔了四四％，購物中心佔了三七％，車票收入只佔二六％。
到日本考察新市鎮的經建會都住處副處長張桂林說，日本鼓勵民間投資做交通建設時，會同時將旁邊土地開發的權益交給開發商。例如，西武在大阪投資興建軌道，同時取得兩旁土地整體開發權益。因此，人民可坐西武的火車，去西武投資經營的表演場所看表演和購物。基本上建鐵路是賠錢的，而經營遊樂場、購物場才是賺錢的地方。
台灣第一個可能試用獎參條例的高速鐵路，將來最大的投資誘因，也將是車站預定地周遭，開發為商場或新市鎮的利益。
獎參條例除了不受正常土地法規限制外，另一個提供民間投資的誘因在租稅、融資方面。
在獎參條例第三章中，有許多從前沒有的優惠措施。例如民間投資交通建設，貸款額度、貸款期限可不受銀行法限制。另外，政府可洽請金融機構，提供長期低利貸款給投資廠商。
甚至投資廠商也可由政府擔保，對外發行公司債，募集開發資金。而廠商進口設備器具可免關稅，至於建設完成營運後，也可有五年免納盈利事業所得稅……。
不過，獎參條例還只是一個母法而已，細部遊戲規則，交通部仍在訂定中，希望半年內能完成。
高鐵處長林崇一引述交通部長劉兆玄的話：「獎參條例與高鐵預算要通過，並不是最困難的事，如何找到人願意來投資才最困難。」

遊戲規則待釐清

　以高鐵為例，儘管政府已規劃出民間參與的大致藍圖，但一如有意投資的德國高鐵集團在台公司行銷經理陳長炳所說，他們仍在等待更明確的遊戲規則出來後，才能評估投資的可能性。
例如，給開發廠商多少的車站土地規劃開發權？如何讓土地暴利不歸少數炒作地主所有？是否能將土地變為債券，讓地主也是高鐵興建、營運的投資者，而不是坐享其成？投資廠商與政府間的權利義務關係如何？
另外，有無詳盡可行的監督辦法及制度，也是關心高鐵建設的人所擔心的。
讓民間參與國家重大建設，這個在國外已有佳績的做法，在台灣才剛起步，未來發展仍待觀察。但可確定的是，在台灣土地政策、土地稅制無法改革，監督體系未能建立的前提下，任何重大建設都會帶來財團炒地皮的歪風，使社會尚未享受公共建設的好處，就先失去財富分配的公平原則。而獎參條例、高鐵、炒作地皮間的問題爭議，就永遠無釐清的可能。

日本如何借民力做建設

一直在推動大建設的日本，有何具體獎勵民間參與的方式？郭金茂長期研究日本政府如何提供誘因、提供保證，並嚴密監督。

　六十多歲的郭金茂是台灣鋼鐵工業同業公會總幹事，經常赴日本洽公。每次赴日，郭金茂都發現日本又進步了一些，一直在推動重大公共建設，引起他的好奇：「日本政府怎麼那麼有錢，能一直做建設？」

熱心研究

之後，他利用閒暇蒐集、翻譯日本資料，終於了解日本的做法，就是有計劃的引用民間資本投資政府建設。郭金茂利用假日，翻譯了日本獎勵民間從事公共建設的背景、現況、法律條文，還做成一份報告，廣送到行政院、經建會主委、經濟部長的手中。
郭金茂成為近幾年「獎參條例」立法過程中，不為社會大眾認識，卻是各部會參與這個議案的公務員心中，一個熟悉的名字。
手上有一份份來自行政院副祕書長廖正豪、前經建會主委蕭萬長、財政部等單位寄來的致謝公文。郭金茂翻著成疊資料表示，日本目前三大建設，包括關西國際機場、東京灣橫貫公路、橫濱二十一新市鎮，都是官民合資，民間負責開發、經營的案例。
根據郭金茂的研究，日本自一九八六年五月三十日公布獎勵民間企業參與特定公共建設條例，至一九九一年，共有六十五個官民合資建設案，實施中、計劃中的總投資金額超過四十兆日圓（約八兆台幣）。
而推估一九九一年至公元二千年，十年間，日本還會有近三百兆日圓的民間投資公共建設。

政府也是投資者

自從一九八六年明訂民間參與公共建設後，日本很清楚的將公共建設分成三大部份。回收報酬率低的公共建設，完全由政府負責興建；能回收、而金額又不太龐大的建設，由民間獨自投資；至於投資金額高、回收慢、但長期獲利高的，則採官民合資。
日本獎勵民間投資的公共建設，不限於交通事業，也包括文化設施、養老院、國宅等項目。
根據郭金茂提供給政府部會的報告，日本政府獎勵民間投資的做法：一是提供誘因，二是提供保障，三是嚴密監督。
在誘因方面，日本政府提供投資公共建設的企業，在租稅、所得稅、土地稅、營業稅等方面優惠。另外，還有低利貸款，甚至無息貸款、債務保證。業者在投資項目上，營業後五年內，還可減免一半的所得稅、減免土地稅等。
除了提供優惠外，政府本身也是公共建設的投資者之一。例如，關西國際機場一兆四千多億日圓中，就有二五％是中央及地方政府提供。
由於日本對許多公共工程的做法是官、民合資，政府不僅能提供投資保障，還能嚴密監控。在日本成立的開發公司董監事名單中，官方代表平均佔四二％。官方派置的職員約佔總職員數的三○％。這些政府人力除了參與事業推動外，也監督民間的營運是否一切合法正常。而當民間遭遇困難時，政府也可以投資股東之一的身分，協助民間解決。
日本官方投資民間建設公共工程的資本，要等開發完成、經營成功後，再出售公股給民間，所得資金再用來投資其他公共建設。
相對於日本已有明確的遊戲規則及監控辦法，剛通過獎參條例的台灣，下一步應是訂定更明確的遊戲規則，讓民間、政府、大眾都能受益，擺脫圖利少數財團的陰影。否則，「政府做事沒效率，民間做又怕圖利、官商勾結，那台灣未來怎麼辦？」郭金茂憂心忡忡地說。