財團瞄準金色獵物 — 公營企業落入私囊

　國營事業民營化，亮麗的口號下，已演變成了國營事業財團化的結果。五年前，在經濟學者的鼓吹下，政府經過審慎考量後，訂出：一、增進事業經營自主權，以提高經營績效；二、籌措公共建設財源，加速公共投資；三、吸收市場過剩游資，紓解通貨膨脹壓力；四、增加資本市場籌碼，健全資本市場發展等國營事業民營化四大冠冕堂皇的目標。五年後，經過不斷的內閣改組，這些目標皆被放置一旁，民營化見到的成果是：公營事業遭財團把持，民營化與賣股票成了同義詞。

　「這樣的結果，讓人擔心得不得了！」五年前負責策劃民營化方案的前經建會副主任委員葉萬安，沈痛的說。

國家資產落入私囊

　中石化與中華工程的民營化結局，樹立了世界各國民營化負面的典範——由承銷的證券商掌控。國家近兩百億的資產、兩個有盈餘的國營企業，就在一夜之間拱手讓給負責股票承銷的私人財團。

廣告

　「承銷商成了併購者，實在荒謬，」一位企業負責什深覺台灣社會不可思議。中山大學多位學者公開指出：威京集團的關係人已掌控了這兩家公司的絕大多數席位──中石化董事會九席中，有六席在威京集團關係人手上；中工的七個席位中，也有五席由威京關係人掌控。一位公營事業的財務主管評估：「轉眼間，這個集團就增加將近一百億可用的資金。」

　儘管一直拒絕直接談論威京掌控這兩家賺錢國營事業的問題，在省市長選舉前忙著替執政黨造勢的沈慶京，也承認「外傳」有了這兩家公司之後，目前的情況對他有利：「人家會覺得小沈不錯，拿了這兩家公司，以後有什麼case可以與他多多打交道。」至於政客嘛，「會覺得小沈很有錢，對他客氣點，」坐在威京集團略顯陳舊的總部辦公室，沈慶京拉高音量說：「這是很現實的問題。」

廣告

　能緊抓住無政府狀態的國營事業民營化政策形成過程，再透過台灣投機性甚高的資本市場運作，是沈慶京能掌握中工與中石化的關鍵。

　政府組織體系混亂，事權劃分不清，各部門極度久缺整合，是我國民營化面臨的最大問題。一位開始就參與民營化規劃工作的財務專家指出，我國民營化推動小組是五年前由錢復任七十九年內閣改組後，在郭婉容任內就沒有開過一次會，公營事業推動民營化小組幾乎停擺。他回憶指出：據經建會的官員表示，當時的主任委員郭婉容認為，經建會只負責政策的擬定，執行應分由各所屬部會負責，經建會的推動小組到後來只剩下不到兩個人。

　儘管交由各部會負責，然而各部會對政策、目標、方法並無共識，對需要跨部會的協調，如證券市場相關法令的修改與配合等，幾乎全無掌握，這位財務專家指出。換了三位行政院長（李煥、郝柏村、連戰），各部會也差不多都經歷三位部長（像經建會就歷經錢復、郭婉容、蕭萬長），國營會也經過三個執行長（包括陳朝威、王鍾渝、鄭溫清）；每個人作風都不一樣，理念亦不相同。

廣告

　「我國的民營化充滿了不確定性，」做過國營事業民營化研究的政大企研所教授司徒達賢指出，這段時間民營化幾乎沒有動作，也是我國民營化遲緩的原因。

　一直到現任行政院長連戰於一年半前提出經濟振興方案，將國營事業民營化納入，成為連內閣的三大施政重點之一後，各個部會才以「趕辦業績」的方式，編列預算。

　這種上面一個命令，下面一個動作，無視於對整個社會、產業關聯、企業體質及整體資本市場的影響，一股腦兒陽明海運、中國產物、中石化、中工、中鋼等五家國營企業全集中一起，在六、七個月內釋股，是我國民營化決策粗糙、做法荒腔走板的剪影，一位知情人士批評。

叢林野獸法則奏效

　在去年六月底前，據國營會統計，分屬交通部、財政部與經濟部的五家國營事業，合計放出高達近四百億的籌碼，如洪水般湧入證券市場。欠缺規劃的巨量釋股，造成排擠效果，使原本已是投機性甚高的證券市場，造成相當大的衝擊。價格波動劇烈，市場接收力大打折扣，經常出現公開抽籤繳款率甚低、釋股失敗的困局。

廣告

　這還不打緊，根據台灣現行的公營事業移轉民營條例的精神，民營化就只剩下出售股權與標售資產。換言之，只要官股股權低過五○％，就表示民營化完成。在這樣的思考主軸下，只需編預算，大幅出售股票就算完成任務。因此去年就出現中工、中石化大幅釋出官股的緊迫狀況，中工一口氣釋出高達五一．五％，中石化也有三五％的股權轉出。

　量大、集中在同百時期，而股市承銷抽籤現在制度，又是以需求大於供給時的市場型態的設計，當時的市場狀況已經反轉，預期市場供過於求，制度面與市場面等因素交織，造成多次釋股失敗。

　這可急壞了一向仰體上意，負責執行民營化政策的行政單位，深怕預算不能達成。在經濟部國營會的報告，就以時間壓力為由，解釋中工最後為何同意京華證券以前所未見的八二．五％高比例「洽商銷售」——即承銷股票中的八二．五％可由承銷商私下找熟悉或自己企業集團旗下的投資下購買，這也是後來極為人非議，被認為是中工落入威京之手的癥結。

上海灘劇碼上演

　心目中最推崇上海灘杜月笙，早期靠賣紡織品配額起家的「威京小沈」——沈慶京，在股市素負盛名。近年來積極經營政商關係，不久前才靠著他自稱的「充滿戰鬥力與叢林野獸法則」的戰法，擠入執政黨中央委員之列。他同時信服「涉足獨佔事業才可以贏得尊敬；賺錢，才可以建立更大的舞台」，而為國民黨財委會主任委員劉泰英延攬為執政黨黨營事業管理委員會委員，使股市聞人「小沈」，搖身一變成為黨商要員，與部會首長平起平坐。

　「我跟哪個官員不熟？不管喜歡我或是不喜歡我，」身兼券商、土地開發，兼執政黨要員，大談民營化的方向與目標時，小沈意興風發的談著自己的政商關係。

　「真正使他看上公營企業這塊大餅的，還是因為承銷陽明海運嘗到了好處，」一位綜合券商的高級經理人指出。對證券市場價格自認十分能掌握的「威京」，從前年七月就以「包銷」的條件，自大華證券手上接下陽明海運增資承銷案。在股市低迷的時候，一直拖延，直到前年底航運業景氣恢復，出現利多消息，京華才在前年十二月八日完成送件，經證管會核定二十一元的承銷價格。一個月之內，陽明海運的股價由二十六元飆到五十元，把承銷價遠低於市場價格的陽明海運順利賣出（換言之，以承銷價格取得股票的投資人，賣到市場時可立刻賺取將近一倍的巨額差價）。

　聲稱「和沈先生是多年老友」，在交通部主持陽明海運民營化的次長馬鎮方，去年三月退休，即刻於一個月內順利的擔任了京華證券的董事長。「前腳才踏出交通部，後腳就進了京華，」一位承銷商看在眼裡，大歎台灣目前欠缺利害關係迴避條款、赤裸裸官商交流的官場文化。

包銷包賺

　陽明海運的經驗使威京願意再以「包銷」的條件，取得中石化的高比例官股釋出，這是過去其他券商所不敢做的，一位財務專家指出。但是對經濟部而言，包銷卻是十分具有吸引力，因為承銷商提出包銷就表示已經脫手，等於完成民營化的一大部份，解除任務，何樂而不為。就在拿到中石化不久，京華又以千分之三．七五（一般承銷手續費約在承銷值的一．五％∼三％，視金額大小而定），前所未見的超低手續費，標到中華工程承銷案。「京華與一般承銷商不同，它要賺的不是手續費，是看到後面更大的一塊餅，」敗在京華手下的執政黨投資的綜合券商，一位主管不以為然的分析。

　「京華就是敢，有膽量包銷，比價也低，」對急著把公營事業在經濟部定的時辰內脫手，又擔心股價不好，深怕釋股失敗的狀況出現的經濟部國營會官員而言，包銷就表示甩掉包袱，達成上級交辦的民營化業績。一位官員義正詞嚴的解釋京華一再吃下陽明、中石化、中工的合法與合理性。

　沈慶京自詡以「拿破崙越阿爾卑斯山，要替中國人爭一口氣」的心態，為了不讓外商來進佔國營事業，他親自領軍，最近又以百萬分之一超低的手續費，拿下中鋼十億股（相當兩百二十億到兩百四十億元）——近年來亞洲地區最大的股票承銷案。

　在開標現場看見京華的標單時，主其事的國營會執行長鄭溫清詫異得不敢置信。至今仍對他們的標價「小數點後面六個零的百分比」叨唸不停。

　也許有感於中工的低價搶標，事前就想建議不要採「價格標」，而以「合理標」做抉擇的標準，「但是律師與幕僚都說不可以採合理標，因為審計單位規定只能用最低標，」鄭溫清解釋為什麼最後只好眼睜睜的看著京華又把案子標走。

　怎麼別家不做，京華就敢？在民營化過程中，承銷價格通常是由主管機關與相關的單位如審計、財政等組成評價委員會，委員會決定的價格一向以與市場價格脫節出名。京華非常了解訂定承銷價格的「評價委員會」的組成單位與每次出席的代表，「非常清楚這些人會講什麼話，」一位京華的業務人員自豪的說，他們一開始就充分掌握訂價資訊。

　「其他的人失敗，是因為只注意承銷的原則、方法與價格，沒有考慮到交易市場投貨人的心態，在台灣股票市場投機性太強，事實上，交易市場牽制民營化的成功與否，」京華證券的一位幹部十分自豪的說，在國內賭徒性格堅強的股票市場，需要由「懂市場」的人來做。京華非常了解，也能掌握情況。「這就是為什麼別人做不成，而在京華手上可以開花結果，」他解釋為什麼其他券商一再努力，卻賣不掉。

　更重要的是，京華相中了中工、中石化亮麗的資產。像中石化帳面上的資產約一百五十億，但是全部土地資產價值近三百億，其中非營業用地就佔八○％；在高雄市區內就有一大塊未經變更用途的工業用地。「與其只做承銷賺手續費，不如據為己有，」一位曾經參與過中石化民營化規劃工作的承銷商指出，他看上的不是承銷的手續費，而是後面更大的土地開發與漲價的暴利。

　因為是承銷商，京華可以更清楚的掌握釋股公司的經營狀況與資產結構，一位接近威京小沈的人士就明白指出京華為什麼以低價接下中工的承銷案。「中華工程三十多億的資本，六十多億的資產，一年有十億的盈餘。擁有專業人才，又有特殊能力，可以做電廠、核電工程、水壩、大型機場、環保工程，賣點很好，」他得意的說。

　在獎勵民間參與重大公共建設的趨勢下，掌控了中工與中石化後，有了資金與專業能力的威京集團，勢力一日之間增加數倍，也更加深了威京進一步希望進駐中鋼的企圖，業者說。

　「簡直是國際大笑話，」一位公營事業的財務人員氣憤的說，在國外資本市場的承銷商有自律條款，做承銷業務，絕不做企業購併專業道德。在國內，既沒有自律，又沒有法令規定，承銷又兼購併，「以後怎麼還有人敢找他承銷？一看你好，就把你吃掉！」

蠶食鯨吞，乾坤大挪移

　但是如何把這兩個國營企業裝到自己口袋裡，是需要一點設計的。「洽商銷售」——集結特定的人來買這家股票，再以國內股票市盛行的「市場派」，以收購委託書的方式進佔上市公司，是威京挪移大法的主要腳本。（見表一）

　「洽商銷售」是目前證券市場股票承銷的方式之一，就是由承銷商把股票賣給特定的投資人。不過為著財富公平與分散的原則，一般來說，比例都限制在二○％，如果要超過這個比例，一定要財政部證管會同意。而京華在承做中工、中石化的過程中，以「否則會有賣不出、釋股失敗的可能」為威脅理由，公然要求要八二．五％及六七％的超高洽商比例。由於國營會已經把這兩家的官股釋出列入八十三年度預算，預算執行與要在八十三年六月底前趕辦完成的時間壓力下，低頭答應京華要求。參與開會背書的證管會人員也不敢提不同的意見，因為深怕擔上「阻礙民營化」的罪名，一位參與開會的證管會官員事後表示。

　「簡直是荒唐，世界上看不到任何一個國家的民營化目標，是不計代價的賣出股票，把時間列為第一優先考量，」一位參與中鋼等多家民營化顧問的專家，看到國營會報告中以「時間壓力」為允諾京華高比例洽商的理由時，憤怒的說，這兩家又不是虧損的公司，政府需要儘速解決。

　賣股票與民營化畫等號的想法，不止於行政部門，也充斥在負責預算把關的立法院。在去年五月立法院國營事業收入預算審查會議上，「立委就要求經濟部把中工剩下的二○％左右的股份，一定要列在八十四年度預算中出售，」經濟部長江丙坤指出。快速釋股、儘快脫手，幾乎成了朝野民營化的共識。

　深知台灣盛行的透過股市運作控制上市公司的手法，威京集團利用這兩家國營事業官股賣出超過二分之一時，要求根據公司法解除原來董監事職務，召開臨時股東會，改選董監事。經由委託書收購等運作方式，在精緻巧妙配票的安排下，分別取得這兩家的董事會三分之二的絕對控制席位，實質掌握這兩家公司，業界頻傳。

　一家股票上市的鋼鐵業者就接到威京的邀約，以低於市價三成的承銷價洽商承購中工股票，條件是股票必須先放在京華那兒，並且以交付委託書的方式，支持威京提出的董事人選。

　據了解，目前財政部正在查核京華這種做法，是否違反證券交易法的規定。

　在股市屬於四大天王之列，選前以投資人利益為支持執政黨訴求的沈慶京，在董事會改選後，以顧問的身分在中石化董事會中，公然提出與中工聯手興建電廠的大型投資計劃。同時，中工在大陸的投資計劃，也正與威京進行策略聯盟。以前從未投資股市的中石化，在民營化三個月後，立刻搖身變成股市大戶，在去年十月到十二月初，一共買進五億一千萬元，其中三億六千萬是在省市長投票前兩天，配合小沈為執政黨選舉造勢。

　「民營化政策在執行的過程中，有許多事先未曾考慮到的弊病，」專研國營事業多年的國立中山大學財管系教授張玉山指出。但是，又以財團透過證券承銷商，利用承銷公股之便，掌控中工及中石化公司的經營權，造成的後果最為嚴重。

　承銷商是一個仲介，應協協輔導把好的公司賣給投資人，承銷商不應該介入經營生產事業，而是洽商給真正的經營者，負責中國產物保險公司民營化的財政部次長李仲英表示。中產就沒有透過洽商銷售，直接以接近市價的方式，公開拍賣，釋出股份，但是，財政部仍然掌握四七％的股權與董事會的多數，讓移轉穩定。

幕後另有高人？

　為什麼國營事業財團化的趨勢愈演愈烈？為什麼政府相關單位──經濟部、財政部、經建會，坐視國營事業逐一落入同一財團之手，而無人提出異議？有人開始質疑威京小沈除了個人超強的運作能力與檯面上的政商關係外，是否幕後另有高人撐腰？這些疑惑很難找出明確的答案。

　一般外人皆能提出的解釋是民營化政策、體系、組織與做法、成員，皆出了問題。

　「這個問題不在於個案，而是我們民營化整體出了狀況，」曾經參與中工、中石化民營規劃工作的中華開發投資公司專案處長楊子江指出，問題出在欠缺民營化制度。談民營化一定要回頭看目的何在、目標的優先順序、推動的組織與方法。像資本市場相關法令的配合等，都要事先規劃，一定要有專責委員會負責，「絕不是我們目前各部會各管各的，本位主義導向的政府組織可以執行的，」他說。尤其是國營事業龐雜，產業性質與結構各有不同，一定要從產業結構的角度出發，但是，目前台灣公營事業民營化的發展，事前也不做產業的整理與規劃，卻以釋股——出售股票超過五○％、所有權的移轉為唯一達成目的的指標。楊子江說：「整個環節都沒扣好，怎樣的投入，就有怎樣的產出；現有的結果，不算意外。」

容易被勒索的政府

　目前的公營事業民營化，行政院經建會只做策略性規劃，由各單位自行負責的做法，「表面上看好像有道理，實際上根本不可能，」一位參與國營事業民營化顧問工作多年的專家指出：民營化的工作牽涉太廣，從立法、監察、勞工、證券市場、國庫、產業結構到股價的訂定，都需要專業的整合。

　「現在停留在部會的層次實在太低，」司徒達賢也指出。現在的評價委員會十份僵化，再加上股市不合理的抽籤制度，交易市場耳語充斥，市場機能受到影響，「京華的高比例洽商特定人就是這樣的產物，」他補充。

　「目前評價委員會有太多人不懂資本市場，像審計部派一位祕書的代表開會，訂一個市場完全不能接受的價錢，」一位參與過評價委員會作業的專家指出。如果要讓省政府，或是交通部的人也搞懂資本市場，那更是難上加難。好在目前省營事業動作慢，還沒開始。否則，情況不改，就像現在的做法，民營一個就丟一個。

　就算官股釋出比例超過一半，撇開掣肘經營的立法院和省議會等「利委」充斥的民意機關的監督，但是對剩下仍然保有相當比例官股的民營型態公司監督，更應考量。政大企研所教授司徒達賢指出，這些監督問題「我們全都不談。」

　以中石化為例，目前仍然還有三六％的政府股份，但是在董事會九個席位中卻只有三席，是絕對的少數，在董事會上完全喪失聲音。代表政府出席會議的國營會的官員，在董事會發言時，還要拜託董事會列入紀錄。國營會執行長鄭溫清都承認，在中石化董事會「公家代表沒有一點力量，連要個資料都會要不到。」完全不像其他國家國營事業民營化後仍擁有所謂的「黃金股」，在董事會中儘管只剩下一票，但是對重大決策仍具有否決權，不致使官股成為絕對的弱勢。

　葉萬安指出：基本上，公營事業民營化的目的是讓企業更發揚光大，不是丟掉包袱不管就完了。方向是對的，但是方法與過程更是重要，現在這樣的做法實在危險。像公營事業移轉民營條例為討好選民，規定不論在職的或離職的，在移轉時都要辦退休（一次辦理年資結算，領走退休金），使有能力的也走，人財兩空，整個企業體質都受影響。司徒達賢也更進一步指出：目前的民營化正反映出政府太容易被勒索的體質。

　本來民營化的理念，是在利用民營化的過程改善管理，司徒達賢說。但是目前民營化變成了一個負面的事，變成只要賣掉就好，結果部份原先對民營化有高度期待的國營事業如中鋼，現在卻唯恐在掙脫「利委」包袱之後，卻陷入財團掌控之中。

　例如，原本就在股價市場呼風喚雨的威京集團，在掌控了中華工程等擁有高度專業技術與人才的企業後，如虎添翼，勢力更不可小覷。

從頭改造民營化

　其實，民營化應視為手段、方法與過程，如果把方法做好，像過去發生的負面例子的情況就少。

　而可議的是，為何在中石化、中工兩家都相繼落入威京的掌握後，中鋼仍然交由京華以相同的手法——高比例洽商銷售？

　「承銷商的遴選過程是公開的，」經濟部長江丙坤解釋，公務員做事都要按照規定的程序，如果京華合於規定條件，沒有理由不准他們。

　自稱不是「民營化專家」、以經貿見長的江丙坤表示，對於外界批評中工、中石化民營化遭財團把持的結果，則要澄清一個觀點，「台塑、長榮是不是財團？公營企業民營化重點在於企業要永續經營，」他表示，如果有人是利用委託書掌控中工、中石化，那是資本市場的問題，不在經濟部的職權範圍內，但是他補充說，財政部最近已著手修訂相關法令。

　然而，「政府做事不能只求合法，如果不合理，就不應該去做，」一位財務專家表示。明明知道中鋼這次超低的承銷費幾近荒誕，就不應該同意；再說承銷商利用職權之便，進行掌控，與一般專業經營的企業集團怎可相提並論。

　資產近一千六百億的中鋼，目前正面臨與中石化、中工相同的情況。儘管江丙坤近一步透露，中鋼一定不會與中工、中石化一樣，他表示這次中鋼釋股原則五○％是員工認股與公開抽籤，另外的一半才是洽商銷售。並且希望中、下游廠商多多參與。

　但是，危機感甚重的中鋼員工卻不這麼樂觀。一位熟悉狀況的職員分析，中鋼目前的官股是六七．五％，降到五○％以下，需要再賣出十三億（計一七．九％）。這次京華包銷的是十億股，而其中洽商銷售的部份就有七成，另外法定的員工認股部份是四億五千萬股，「部長不應該把員工認股算進來，」這位職員表示。而京華也已表明不同意在十億股部份，讓中鋼中下游廠商認股。中鋼能否免遭同胞手足相同的命運，還在未定之數。

　民營化一定要與行政革新一齊做，經手不下十個民營化規劃與承銷案件的楊子江語重心長的說。民營化的本質，就是在改善公家部門效率不彰的問題，而負責主導民營化的行政部門如果不能率先革新，民營化怎麼有可能做得好？

　研究民營化的學者詹中原則強調，民營化「決不可淪為少數集團掠奪公共資產的相通管道。繼續推動與否，是一個道德問題，不要天真的把它視為技術的議題。」