台灣飛安　誰來導航

兩個月前，當背著國旗的華航在日本名古屋發生死亡人數高達二六四人的大空難時，你的情緒是震驚、悲痛、恐慌，還是憤怒不已？翻開報紙、打開電視，觸目所及都是對台灣民航事業的不滿和批評。只是隨著時間流逝，這一切是不是又會像過去發生的空難事件，喧騰一陣後，終究被人淡忘，直到不幸的悲劇再度發生？
　台灣民航事業有著不堪回首的飛安事故紀錄。不到三十年的時間，我國國籍的航空公司總共發生三十二起重大飛安事故。鄰近的國泰航空公司，營運雖然同樣三十年，但飛安事故的紀錄卻始終掛零；而澳洲航空公司零失事率的傲人成績，更已維持了七十三年。根據交通部「交通統計要覽」的資料顯示，我國國籍航空公司每飛行十萬小時的失事率為一．九次，是全球平均失事率的十倍。
　「我怕死了。」選區在基隆的立法委員李進勇就慶幸自己不必為了服務選民，而在台灣的天空飛來飛去。選區在台南的許添財則大呼自己是別無選擇；他的最高紀錄是利用國內航線一天內往返台北、台南各三趟。難怪在交通委員會質詢時，他的口氣嚴厲、怒不可遏。
身處島國，你我如果不靠空運幾乎走不出台灣。究竟誰來為飛航安全把關？身兼民航局長的交通部常務次長毛治國，是浮現檯面的第一號人物。
和民航完全沒有淵源、牽扯的毛治國，究竟是能夠大刀闊斧地整頓台灣的飛安問題？還是在錯綜盤結的利害關係中無功而退？將是各界關注的焦點。

和時間賽跑

　星期六下午兩點，毛治國已經換上棗紅色的有領休閒衫、土黃色的休閒褲，只是目的地並不是妻兒前往的花蓮秀姑巒溪，而是松山機場旁的民航大樓。除了接受天下雜誌的專訪，國字臉、兩道濃眉、眼睛小而炯炯有神的毛治國，一邊播放改編自流行歌曲的鋼琴演奏曲，一邊提到：「今天還有後續的兩份飛安檢討報告要趕。」
　毛治國在和時間賽跑，也在和體力拔河。「我現在真的是臘燭兩頭點，一天當一個禮拜用，」毛治國說，人家花幾年學的東西，他必須花幾天把它學會。雖然末顯疲態，隨著毛治國由交通部前來民航局支援的航運司官員卻說毛治國，「早上都得喝一瓶雞精補充體力。」
　即使還沒看到成績，毛治國的走馬上任已是一帖猛藥。他說：「華航董事長從此只是民航局長轄下一個航空公司的董事長而已。」華航和民航局的臍帶，先從毛治國這砍斷。天下雜誌四年前在一篇報導中，就曾以「小弟如何管大哥。」的表格說明，歷任華航董事長、總經理在軍中的期別、官階都比民航局長高，再加上部份的民航局長例如劉德敏、袁行遠還分別轉任華航董事長、總經理的荒謬。一位退休的民航局官員認為，「縱容華航是必然的結果。」雖然遠離是非圈已久，提起空降局長或董事長、總經理對民航局、華航造成的後遺症，他還是火氣十足地大拍桌子。

上緊發條

　華航的紀律，的確需要上緊發條。民航局的這位退休官員證實，他過去走訪華航在夏威夷的外站，印象最深刻的，「就是擺在面的麻將桌。」熟悉台灣幾家航空公司作業的一位美籍華裔駕駛員則提到，有一次在華航副駕駛的升等考試中，一位空軍出身的副駕駛竟然不知如何按照天候條件，計算起飛時所需的跑道長度，他不解地提高聲量：「這是很基本的東西。」而且他很驚訝，「監考官難道坐視這位副駕駛跑到試場外面，請其他同事幫忙算出答案嗎？」他睜大眼睛、猛搖頭，似乎不敢相信當時的所見、所聞。
　其實不只是華航。由於台灣不少駕駛人員都是由空軍轉任，這位美籍華裔駕駛員指出，「教官和駕駛員之間，不是學長、學弟，就是同學關係。」甚至「我爸爸認識你爸爸」都是講情面的理由。所以在航空公司用模擬機對駕駛員進行飛行檢定時，即使有問題，他說，「只要打個商量，便可以過關的事不是沒有。」
　除了紀律鬆懈及技術考核、訓練未見落實、部份空軍轉任的駕駛員的觀念、心態，也要翻新、調整。
　「開民航機和開戰鬥機的觀念是全然不同的，」相對於我國國籍航空公司對戰鬥機飛行員的趨之若驚，十四歲就開始飛行的美籍華裔駕駛員提到，不少美國航空公司例如西北、聯合航空，反而以不成文的方式，盡量避免招收只有戰鬥機經驗的飛行員。他說．戰鬥機飛行員講究藝高人膽大，民航駕駛員則要時時以旅客的安危為重。戰鬥機飛行員習慣單飛，民航駕駛員則講究協調合作。
　既然講究協調合作，駕駛員便不能有老大心態。一位航空公司航務處的主管提到，有些正駕駛對副駕駛的態度是「只要聽命令，不要說話。」其實，「座艙就怕唯我獨尊。」曾經和華航的副駕駛一起在美受訓的一位駕駛員表示，華航一些副駕駛反應，有感於正駕駛的權威是不容挑戰，即使他們對正駕駛的作業程序有所疑慮，通常也只會保持緘默，否則不是招致責備，就是影響將來升等。
　「代代相傳，有些東西就垮了。」毛治國心中所指，即是航空公司的飛安管理系統。事實上，駕駛人為因素是歷年重大飛安事故的主要肇因（見附圖）。
　追根溯源是，台灣的天空開放了，人才的管道卻還沒有多元化。交通部的官員說，「能飛上天的，」就是生財的工具，所以怎不會恃寵而驕？一位航空公司的顧問也表示，有位被他評估為不適合再培訓的副駕駛，不但因為公司實在找不出別人，所以只好繼續培訓他；而且經過幾番周折，他所待的公司，規模還越換越大。
　由於天空開放後，航空公司、航線、航班大增，在大型的航空公司如華航、遠航等，競相聘走由空軍轉任的駕駛人員後，退休的民航局官員說，小的航空公司只好「到處蒐羅。」就是如此，台北航管中心的主管提到，有些原先已經轉行開計程車、修摩托車的退役飛行員，都重新飛上青天。令人擔心的是，這些人由於長久沒飛，技術其實已經生疏許多，他相信，航空公司如果沒有再施以妥善的訓練，便是飛安另一層隱憂。
　駕駛員的問題叢生，固然是航空公司「管理從寬」惹的禍；民航局卻也難辭監督不嚴的責任。立法委員李進勇以民航局今年送交立法院審查的預算為例指出，「民航局在賠償和罰款的項目，竟然一塊錢也沒列。」他說，民航局對於違規或損及航站設施的航空公司或駕駛員，負有處以罰鍰、要求賠償的責任。「不編預算代表什麼？是沒有必要，還是不想執行？」幾經周旋，民航局雖然補編一千萬，李進勇還是極表不悅地斷言，民航局對航空公司或駕駛員「網開一面」的傳言，由此得到證實。

一次、兩次盯下去

　對此，毛治國不是不知情。上任第一天，他就先找標準組來談，但「我從來沒有講過整頓兩個宇。」
　為了有效執行，毛治國親自下場當教練。由於標準組一直抱怨人手不夠，毛治國便透過幾次會議，向標準組示範，如何把各航空公司的飛安管理系統整合起來，當做標準組延伸到航空公司的人力。
　一位媒體記者認為，過去標準組像是一些航空公司在民航局力量的延伸，現在總算要導正過來。
　「航空公司也不希望再摔飛機。」新任的華航總經理傅俊璠曾經說過，飛安紀錄如果不良，食物、服務再好都沒用。他是華航第一位由基層升任的總經理，除了象徵性的意義，各方對於他和整頓遠航有功的董事長蔣洪彝，也有改造華航的期許。至於標準組只要認清角色、定位，「透過公權力的行使，」不管航務、機務都是經由這種模式來盯，一次、兩次、三次下去。
　飛安是不能光有管理系統。國立自然科學博物館館長漢寶德將台灣飛安事故頻傳，歸咎於中國人的傳統習性——馬虎、輕忽，一位航空公司航務處主管也提到，飛安管理是在挑戰人性。像航空公司對駕駛員所實施的訓練，在一天十次的起降中，每一次、每一個步驟，都要按照標準作業程序執行。但他說，一天做廿次不難；但十六天做一百六十次，一百六十天要做一干六百次就不容易。
　不只駕駛員，想要做好飛安工作．維修、航管、空服、地勤都要能不厭其煩、不偷工減料。而主管的民航局也沒有例外，必須一絲不苟、持之以恆，一位媒體記者強調，人命關天，飛安不能「人去政息」。而毛治國的挑戰就在此。

安全是不可替代

　除了開飛機的人，修飛機的人也有素質參差的現象。領有美國合格技師執照的一位民航人士表示，飛機的維修是不能按圖索驥。就他了解，有些機務人員因為看不懂英文說明，便直接翻到圖片依樣畫葫蘆。事實上，飛機的維修是必須按照步驟一步一步做。以起落架的替換為例，是不應該用一直換、換、換的方式，換到剛好合適的。
　此外，飛機的維修採用「替代零件」，就像在飛機裝一個定時炸彈。交通部運研所的研究員說，為了節省成本，一些航空公司使用替代零件維修飛機。領有美國合格技師執照的一位民航人士警告，即使是一顆小小的燈泡，如果不是經過原廠檢定合格的產品，貿然裝在飛機上的後果，可能會因燈絲過熱，引燃電線，然後導致油箱爆炸。
　民航局要落實異常管理，改善台灣飛機「短路」比例的偏高。
　只是，民航局標準組的專業、執行能力一直備受質疑。所以藉由美國航空總署的協助，交通部即將在短期內展開一項訓練計劃，交通部官員指出，涵蓋的範圍就包括航空公司和民航局本身的同仁。

各成一個世界

　不只標準組，整個民航局其實是紀律鬆散，而且還有結構性的病根。一位資深的民航業者形容過去的民航局是早上九點半上班，十一點就吃飯，下午兩點半才見到人，三點半便紛紛溜班。交通部的官員則說，民航局「各科、各組，各成一個世界，」橫向溝通奇差，什麼樣的公文都簽給局長定奪。
　民航局的士氣也相當低落。「二十年前的民航局不是如此，」交通部航政司的官員說，為了網羅雷達、導航、助航、電腦、氣象、動力、航空通訊等的科技人才，民國六十四年時，任職於民航局的科技人員一個月的薪水是四千塊，而當時任職於電信局的科技人員，薪水不過一千，小學教員不過八百。轉變重要的關鍵之一是，一位空軍轉任的民航局長，為了由空軍帶來的人員不能適用交通事業人員的任用資格，就將這些民航科技人員的編制，全改為一般行政人員，「民航局就是從那時候開始走下坡，」一直到現在都吸納不到人才。他指出，學電腦、通訊等科技的人才到民航局服務，大學畢業兩萬多塊的起薪，「只有電信局的一半。」難怪這些學有專精的人，往往第二年就另謀發展，「只剩一些老弱殘兵在撐。」他接著提到，這也是由於空軍轉任的民航局長一向不重機務的結果。在民航局，「第一等人是能飛的，第二等人是航管的，第三等人才是這些被稱做黑手的機務人員。」
　毛治國也坦承，在沒有上任之前，就有人告訴他「這個組根本爛到底了，那個組就算了……。」
　經驗讓他相信「兵隨將轉」。觀光局長任內，衝勁十足又善於說服人的毛治國，領著幾乎為人遺忘的觀光局同仁，從無到有，把台北燈會、美食節辦得中外知名，他認為狀況神似觀光局的民航局也有相同的機會。事實上，在他上任前兩天，民航局人事室主動發布準時上下班的要求。毛治國認為：「不要等我講。」便表示他們願意改變自己。

飛安的第三隻腳

　毛治國索性順水推舟，把會議放在十點半開或十一點開，然後一邊吃午飯，一邊開會。在上次中正機場塔台雷達當機二十七分鐘時，他找相關人員開會開到六點。
　支撐飛安的第三隻腳——航管，也有缺人又患不均的結構性問題。
　華航名古屋空難後，飛安問題的探照燈，原本只照在航空公司的管理，特別是華航。直到中正航站的機場接連發生三分鐘，甚至二十七分鐘雷達螢幕一片漆黑的事件，「盲飛」、「驚爆九重天」的聳動字眼，使人驚覺，一直因為人員不足、超時加班，設備也超齡使用而上報的航管問題，還沒有解決。
　由於航管屬於民航局直接負責的業務，毛治國的關心更深一層。他第一天第一個面談的是航管組。而且有感於航管中心的機務人員，在航站雷達斷電二十七分鐘內，從長達一公里半的網路中，將問題找出來。於是毛治國便找當時負責維修的三名機務人員、雷達站長等一起共進早餐。他不敢相信，這些進入民航局快二十年的機務人員，「竟然沒進過局本部，沒跟局長講過話。」此外，機務人員的待遇只是管制員的一半。
　有誰能一次玩六部電動玩具？尖峰時間一次要引導十五、六架飛機的管制員，便像是有這種能耐。談到工作時數、負荷、升遷，一個服務二十八年的女航管員說得都哭了。和他們一起開會的毛治國應允，將由工作編組、工作方法、工作調派的合理化著手；機務人員除了同樣有工作編制、工作方法、工作調派的問題，「而且待遇非調不可。」
　不要加班，過正常的生活。是毛治國對這兩組人馬的承諾。
　許多人也在等待毛治國對飛安的承諾。一位退休的民航局官員指出：「飛安是需要時間的督導，」而且深入每一個部門的業務。毛治國雖然能夠一天當一個禮拜用，但如果不準備久待民航局，或找到高手接棒，「恐怕難有所成。」
　毛治國有心為民航局建立一個可長、可久的框架。但由民用航空法、民航局組織條例、飛航服務總合的組織條例到各個航站的組織通則，千頭萬緒。他急於重新檢討、立法，立法院卻不見得會完全配合。
　民進黨籍立委林光華、許添財、李進勇仍對民航局的專業、執行能力充滿質疑；林光華還質疑，交通部能夠扭轉「罵軍方，又耍拜託軍方」的情勢嗎？他們認為，毛治國並不是整頓飛安的萬靈丹。
　民航事業還有「人」的瓶頸。
　根據毛治國的構想，學界由華航名古屋空難調查工作開始，逐步轉進空運的領域；機務人員可由機械、電子系的人才培訓。但帶著數十條、數百條人命上天的駕駛員養成，卻沒有捷徑可行：對這個最根本、最關鍵的問題，毛治國還沒有解答。