貪污，一個必解的難題

主持人
殷允芃（天下雜誌發行人兼總編輯）
參加人（依姓氏筆劃排列）
林山田（台大法律系教授）
馬英九（法務部長）
翟宗泉（監察委員）

　殷允芃︰全世界都在處理反貪污的問題，反貪也是目前台灣一般人民最關心的問題，天下最近的一項民意調查也顯示，執政黨目前最迫切需要改善的是清廉的問題。我們特別請到三位各有專長，代表不同看法的專家學者，來一起談談有什麼樣具體的方式，讓貪污的問題能及早獲致解決。
　林山田︰貪污真的是一個很重要的問題。一個政府有沒有效率就看它能不能清廉，因為一清廉，立場就穩。只要立場穩，理念就能毫無受阻的進行。
　貪污所破壞的法意絕不是「歪哥」的那些錢，而是整個國家意志受到變動、受到扭曲。一貪污，原先都巿計劃好大的一條路就要變得小小的；直直的變成歪的，然後會出現一大堆像台北的「三角畸零地」，我們叫做什麼公園之類。所以貪污所破壞的法意是非常嚴重的，是人民對政府的整個信心。
　從犯罪學來看，貪污是很特別的犯罪。為什麼要送錢，因為有事求他，為什麼要收錢，因為可以替他消災。所以兩者有一個美好的共同利益關係，因此不容易被舉發。即使舉發也是查無實據。我在民國六十八年就寫了「論貪污犯罪及其防制之道」，就是建議在證據法上，貪污犯罪不要老是固守在傳統的刑事訴訟上頭，一定要有直接證據。此外，一定要配合財產登記制度，當你的薪水跟財富增加不成比例，就要提出財務證明。假如沒有，那就是貪污證據。
　我們政府常要展示嚴懲貪污的決心，但在什麼地方展示呢？它只求靜態文字的展示，從民國三年袁世凱就開始有「官吏犯贓治罪條例」，然後一直到現在「貪污治罪條例」，雖然文字上的威嚇大到可以死刑，但是有幾個被抓？

刑法威嚇力待建立

　只要幾個case（案例）展現出嚴懲貪污的決心，如此刑法的威嚇力就能形成，不需要很高的法定刑。要讓所有的公務員知道，一定要好好地做，做完一定的年限，有一定的退休金，何必冒貪污的風險？拿一定的退休金過日子，也受社會的尊敬。而現在不是，缺乏相對應的制度，然後追訴上又非常鬆弛，所以威嚇力就不高了。
　馬英九︰今天的題綱是︰我國的行政制度上造成民代與官員貪污的機會有那些？實際上不只限於行政部門，從五權角度來看，也包括司法、立法、監察、考試。只要是有管的部份，恐怕都不能完全避免貪瀆的可能。
　最近連院長要推動行政革新，主要包括三個項目︰第一個是提高行政效率，第二是改善服務態度，第三是端正政治風氣。前面兩者屬於「能」，最後一個屬於「廉」的部份。我們的目標是希望公務員在消極方面「不敢貪」，因為有嚴刑重罰；「不能貪」，因為把可能貪瀆的機會、漏洞、死角、盲點都把它堵住；積極方面，就是要培養他榮譽感，覺得廉潔是一種榮譽，使他「不願貪」。另外一個就是「不必貪」，現在公務員的待遇不算太差，應該足以養廉，尤其涉及人民權利義務重大的行業如司法人員，專業加給是一般公務員的四倍，這份加給也可看作是「養廉費」，讓他能不必貪污。
　但是為什麼有了這些不敢、不能、不願、不必這四樣東西之後，紅包文化仍是沒有絕跡？我們最近在思考這個問題的時候，也一直在想林教授所提到的貪瀆案件證據法則。
　新加坡和香港是純粹英美法系的社會，本來在證據法則上是一定要求「推定無罪」––presumption of innocence，就是「除非被證明有罪，否則應該被視為無罪」。但在偵辦貪瀆卻例外。換句話說，公務員如果財產有異常增加，他要負舉證之責，證明財產來源是正當的。我們在法律上，能不能做到這個程度，法務部也正在評估之中。

抓得到才能罰得重

　但是關於行賄無罪的問題，目前我們貪污治罪條例，對於違背職務的行賄是有罪，但是對於職務上的行為行賄，也就是公務員本來就該做的事，你送禮給他，要求他快點做，目前是沒有罪。現在法務部修法的方向，對不違背公務員職務上的行賄罪，也準備訂為有罪，最主要是考慮藉此打擊「紅包文化」。
　行賄的人沒有罪，是不是就樂於舉發？事實上很少見。現在調查局偵查貪瀆，有一半案件的來源是檢舉，但檢舉人並不是行賄的人。他可能是受害的，沒有分到的，或分不夠的人，這都可能，這種人出來檢舉的機會其實是很高。
　鼓勵參與貪污的人出來，是比較容易揭發集體貪污，譬如讓他減輕或免除其刑，他更有檢舉動機。我同意林教授所講的，貪瀆罰得重也許重要，但更重要的是抓得到，因為抓不到，罪再重也是假的。
　但另外還有一個盲點，就是貪污所得的財物。現在按規定是要把它追回來，但是多半都追不回來，為什麼追不回來？因為貪瀆者事前可能先脫產，就是把財產隱藏起來了，所以這一方面的漏洞應該補起來。
　整飭貪污恐怕是當前政府最重要的一個工作，因為貪污對於政府最需要的一種特質––人民的信賴，產生了最強烈的腐蝕作用。如果人民想到你這部門可能因為收了錢就有不同決定的話，對整個政府的信心可以說是蕩然。
　貪污應該嚴懲，我想大家不會有爭議，要討論的是怎麼來做比較有效。因此，我們最近向行政院提出一個––向「貪瀆開刀」，亦即配合「向毒品宣戰」的一個重要政策。
　除了在現行的體制做一些修正上的建議，包括修法，目前還未完全成熟。但是能先做的，我們先做，尤其在去年，「人二」改制為政風機構後，現在最重要的工作就是肅貪。
　全國有一千一百多個政風機構，四千多位政風人員，我們也希望政風人員和檢察系統、調查系統能結合起來全面動員，還希望與監察院配合起來，共同推動肅貪方案，也許能發揮比過去更好的功效。反貪和反毒一樣，真的是一場沒有砲聲的戰爭，而且是一場不能失敗的戰爭。
　翟宗泉︰貪污這件事，當人們有了政府、有了官員，就有貪污，它的因素很多。貪污是一種犯罪，跟一般犯罪一樣，都沒有辦法根絕，只能把它減少到危害最低的程度。

執行優於改革

　我們的行政制度，要如何改善才能減少民代與官員貪污的機會。現在行政制度的改善當然是很必要的，不過行政制度的改革要減少民代和官員的貪污機會，功效恐怕非常有限。我同意剛剛兩位的說法，這恐怕不是改革的問題，而是法律執行的問題，改革很多，不執行也沒有用。
目前有一部份民代形成特權，有特權就有貪污，所謂特權就是不受法律規範。常聽到報紙上、媒體上、民間所說的包娼、包賭、包工程、包營業、包減稅、關說人事調遷，沒有一項民代不介入的。
　民代有預算權、有質詢權，質詢是可以讓官員受到侮辱、丟臉，而且還可以削減預算。桃園地檢處辦了一個民代的賄選案件，竟然把法務部的預算給擱置，這多嚴重啊！你辦我的貪污，我就擱置你的預算。所以民意代表用預算權、質詢權來交換聲名、利益輸送，這不是改革就能預防，這要執行法律才能夠有效。實際上我們也有法，並不是沒有法。
　殷︰三位都說是不執行的問題，不是沒有法的問題，那為什麼不執行？
　翟︰第一點，是我們中國傳統的文化是道德倫理文化，不是法治文化，我們缺少法治根基。第二點，是因當前台灣政治情勢非常的奇特，不但中國古代沒有，世界上的歷史也非常少。就是兩岸關係以及台灣國內、國際特殊的情勢。
　現在有一股力量––整個否定體制。我們要貫徹法治，必須在體制內貫徹法治。反對貪污其中有一個最重要的做法就是貫徹法治，貫徹法治必須把所有法律執行，現在有種否定體制的力量，你怎麼貫徹法治？所以否定體制是破壞法治殺傷力最大的。第三點，就是司法官可能道德勇氣不足。
　馬︰在道德勇氣方面我們確實要加強。上個月司法官訓練所司法官三十二期開訓的時候，我第一個就把道德勇氣提出來。道德勇氣有兩層意義，一是要有勇氣去辦案，發現有證據就要辦下去。另外一層意義是，證據不足時就不能辦，這個也需要勇氣，不能受到外在因素的干擾。
　如果回頭看看這十年來或十五年來的發展，我倒覺得情況比翟委員所講的要樂觀一點，因為確實有進步。看去年或前年的選舉，以前人家說只要當選就不會被起訴，已經有好幾個當選但被起訴的案子，有人說執政黨的候選人不會被起訴，事實上也不然。

司法是最後一道防線

　林︰司法是整個制度設計的最後一道防線，剛才我一直強調，你本身要站得住、要挺得住！
　自從有公務員就會有貪污，只是貪得多貪得少，各行各界都可以貪，但是你不要讓我碰到，一碰到就難過得一塌糊塗。人整個行為模式都是會做理性思考的，現在就是最後這一段防線壞掉了，是你不敢動他，而不是他卡住你預算，所以變成今天整個台灣政治惡質化。
　為什麼引致各路英雄好漢全部投入選舉？因為有搞頭，投下的資金可以回收嘛！只要包幾個工程就行了！這些難道都沒有證據？政商關係畫個圖表，不要調查員就是新聞記者都可以畫出來。就是我們不動，那關鍵點是為什麼不動？
　我一直認為現在最嚴重的是奴才治國及流氓治國。奴才怎麼形成的？就是用貪污來控制你，你要包工程、儘管包，但我抓住證據，我要你在立法院舉手，你就乖乖地舉手，所以這可以塑造非常強而有力的民意，所以引致一批奴才治國。
　另外流氓治國，全世界黑社會最厲害的地方義大利，都不讓它走上國會的殿堂。今天台灣敢，然後電視媒體也只能從後面照屁股、照腳，面也不敢照出來，各報記者也不敢寫某某某。這個已經嚴重到這種程度，又結合金牛。

破三合一需要魄力

　金權政治，就是奴才、流氓都騎著金牛，整個三合一。三合一要打破就需要強而有力的政府，拿出魄力，才能扭轉整個非常遺憾的惡性循環。
　翟︰民意代表有流氓，我想大家都看得出來，不過如果說政府運用奴才、流氓來維持政權，我想國民黨還沒有這麼大的本領，假如有這麼大的本領，社會不會這麼亂了。
　馬︰回到剛才講的社會文化層面的問題，各位都會感覺到當前社會送禮、應酬、飲宴、請託關說的風氣很盛，這些當中有些是並不違法的，有的是人情，有些在灰色地帶，就我看這和貪瀆的關聯恐怕滿大的。這也是為什麼要把職務上的行賄行為考慮處罰。五十八年行政院曾有一個禁止公務員贈受財物的辦法，這規定好像又過嚴，如人家送你一籃水果，也要當成行賄；恐怕不近人情。因此這方面似乎應該訂出一個規範，雖然不容易劃出界線。有些國家像美國，就規定超過一定金額的禮物必須申報，這也許是一個方向，讓這些原來陽光照不到的角落，讓它透明化、公開化。
　殷：目前台灣的政黨政治開始萌芽，大家世對政黨政治抱很大的期望，尤其現在全世界都在反金權政治，像最近的日本。在政黨的規範方面，是不是有什麼建議，可以使我們的政黨政治走上一個正軌化的方向，而不要再落入像日本自民黨這樣的情況？
　馬：首先要確立一下，政黨的法律規範和要不要制訂政黨法並不是同一個命題。世界上有政黨法的國家只有德國、南韓和巴西，但是很多國家都有規範政黨的法律，包括我們也有，只是散在不同的法律面。
　在整套的陽光法案，有政治獻金規範法，還有利益團體遊說法，這些法律都不一定直接對政黨適用，但是對政黨也會產生間接的規範作用。它規範的對象是民意代表、政府官員，這可能還更直接一點，因為這類的人比較可能發生貪瀆或是其他的舞弊行為。
　殷：陽光法案對杜絕金權政治是不是真的很有效？目前的狀況是怎樣？您的預期又如何？

決策過程攤在陽光下

　馬：除了公職人員財產申報法以外，一般所謂的「陽光法案」還包括了政治獻金規範法、利益團體遊說法，也許還可以包括公務員服務法，也有人會提到的行政程序法以及政府資訊公開法，讓政府決策的過程統統攤在陽光底下的立法。
　這些東西如果將來都能夠完成立法的話，相信會大大提高整個政府決策的透明度，貪瀆的機會應該可以相對的減少。
　翟：政黨法應該有兩大類，一大類是成文法，成文法又有兩種，一種是統一的政黨法，一種是分散的，像我們的政黨法就是分散的。
　另外一種政黨法是不成文法，因為政黨和國會有密切關係，像英國就是不成文的政黨法，這個是要高水準的民主政治才能形成。像我們的國會只能形成一種暴力的慣例、暴力的不成文法，讓我們感覺很失望。所以要不要來制訂一些成文的政黨法呢？我覺得我們的政治發展到現階段恐怕是需要的。
　不過我一直強調：制訂法律不能解決問題，重點還是要執行。譬如說國會的暴力有法律可以制裁，法律都沒有做，那制訂文明的政黨法，不執行又有什麼用？所以一方面制訂法律，更重要的是執行法律。
　林：政黨的問題，我的見解是政治權力的運作，不是法律規範。以今天台灣立法品質的低劣，這個時候再來立一個政黨法，當然是一面倒的政黨法。應該完全的讓政治權力實際的運作，來懸正應該有的規範。
　殷：是不是可以跨黨派的來想怎麼樣整治貪污？
　翟：有一點困難，國民黨恐怕都說貪污不嚴重，反對黨就說貪污嚴重得不得了，一個把貪污嚴重性說得太小，一個可能過分誇張。
　林：也不是反對黨或者國民黨的問題，而是人民，他自己是選民，每一次選舉，人民都會做一個審判。
　殷：展望未來，對於反貪的這個問題，大家覺得有改革的希望嗎？

審慎的樂觀
　
　翟：我認為是樂觀的，審慎的樂觀，天下雜誌重視這個問題就是樂觀的因素之一。只要所有的老百姓都重視這個問題，輿論在重視這個問題，我認為它就是樂觀的。
　馬：我完全同意翟委員的看法，因為從去年選舉賄選的情況，以及我們查緝賄選的情況來做一個說明：去年快要選舉的時候，社會各界發起「不買票運動」，剛開始有人覺得沒希望。媒體，尤其很多新聞界的朋友努力在推動，可是後來有沒有用？有用。
　基層朋友告訴我，去年買票成功率，從前一年的一五∼二○％降到有些地區的六％，所以我覺得不是沒有用，但是要持續不斷地做。再加上我們檢察系統在查賄選方面，起訴也比過去多。所以如果傾舉國之力來做的話，我不認為做不到。
　「天下雜誌」的調查結果使我有很深的感觸，也加深了我推動「向貪瀆開刀」的決心。而且各地還是有很多風骨嶙峋的檢察官，職位不高但是很堅持自己的理念。所以我倒不覺得那麼悲觀，只要有心做的話，還是做得到。
　林：基本上我認為心態和結構是兩個很重要的問題。現在制度都已經設計得好好的，但是心態要甩掉不容易。結構上可以改的都已經改了，我們必須肯定這幾十年來的確是有進步，但是到關鍵的問題沒辦法解決。
　所以我認為讓國民黨成為反對黨，各種不同的角色大家來扮演一下，特別是累積了四十幾年的經驗，一定可以扮演一個強而有力的反對黨。然後大家一起來玩，才有辦法解決。

貫徹法治

　翟：反對黨有這種期望是可以理解的，不過中國政治從大原則上說是：道之以政，齊之以刑。儒家理想的政治是：道之以德，齊之以禮。現在是工商業社會，我們也不能講太高的理想，實際上是道之以利，所以必須齊之以法。所以我認為重點在貫徹法治，而不是反對黨執政。
　馬：實際上從其他國家的發展來看，某一個黨執政就會比較清廉，恐怕是有待商與書局的推論。要整飭貪瀆，一個要有決心，一個要有魄力，然後在制度上做好設計。
　台灣幾十年的發展，有人覺得太慢，有人覺得太快。如果放在整個世界歷史的架構來看，不能算是很慢。但是也許我們身在其中，希望改革步伐能夠更快一點，這點大家都是可以理解的。用這樣的心來看的話，我倒覺得未來是很有希望的。
　殷：政府的行政革新，應該涵蓋那些層面，並且注意那些問題，才能奏功？
　翟：第一個就是加強分層負責。加強便民服務。
　第二是要加強分層負責的考核。以便民服務來說，那個機關的便民服務做得最多，就是最好。做得好，老百姓就不必送紅包；比方說取締違規建築，那個單位取締最多的，就是好的機關，不取締才可能拿紅包。
　第三是要慎選機關首長。機關首長是那個機關的靈魂，如果品德很好，有擔當、敢執法，很少有政治性的活動，相信那個機關的貪瀆一定少。
　第四是懲貪。所有的貪污最後到法院、司法機關。法院的水準必須比一般機關要高，如果貪污案件到了法院，法院再來一個貪污，那前面偵辦的統統白辦了。所以法院的功能必須非常健全，司法要是中毒就沒辦法解毒了。
　馬：「分層負責、逐級授權」講了幾十年，大家也都知道要這樣做。可是很多政府首長在做科長的事。
　分層負責不易落實，有時候也很無奈，比方民意代表質詢的時候，提出很多不是政務官應該答覆、屬於技術上的問題。有些政務官會覺得如果答不出來，是很沒有面子的事情，因此要去準備本來是由科長來答覆的問題。再加上很多政務官是由事務官升上來的，他也習慣、甚至樂於去了解這些事情，使得分層負責不容易落實。
　行政革新，跟文化也有關係。雷根總統在當加州州長的時候，有時到了下午五點鐘，就會跑到各辦公室勸人：趕快回家，去陪家人。當總統時，常常度假，但百姓對他愛戴不減。他之所以能夠以簡馭繁，就是能夠擺開瑣碎的事情，思考大的問題，這是我們很多首長都應該檢討的。應該把時間花在大的問題上，盡量撇開瑣碎的事，否則行政革新也只是在一些瑣碎的事情上打轉。
　行政革新喊了這麼多年，其實也是有些成效，以去隨便申辦個文件都要戶籍謄本，現在只剩六∼七種，從幾百種縮減下來。我在研考會時，有一次到彰化台電的一個營業處視察，覺得滿感動的，他們會在申請填表的服務台上，放三副度數不同的老花眼鏡，供民眾選用，這就是願意去想法子便民的例子。其他如電腦化，士林法院用電腦幫助民眾了解服務項目、提供諮詢，這都是比過去要進步的地方。

廉跟能相互依存

　徹底的執行，民眾就會知道那些地方可能有貪瀆，一不方便，就會產生問題，法務部現在正在草擬「行政程序法」，已經訂到一百九十多條，預備把所有行政程序基本原則納入，讓大家了解辦什麼事情有那些程序，決策過程交代清清楚楚，等於名符其實是實質的陽光法案。如果再加上正在研擬的政府資訊公開法，讓民眾了解申請案件到什麼地方，如果被刁難要怎麼克服。做到這樣，相信貪瀆的機會就會減少。
　廉跟能是相互依存的，如果不廉，能就很有問題，能夠廉，雖然不見得就一定是能，但是至少不會歪掉。所以行政革新，要從提高效率、改善服務態度以及改善政治風氣三管其下。
　林：我認為司法革新更迫切需要，要除弊不外乎內在以及外部的壓力。要健全行政考核制度，就要有淘汰、懲戒有違法事實公務員的功能。今天的內部紀律是蕩然無存，許多操守不好的，沒辦法透過行政考核制度，使他遠離行政或遠離司法。
　現在的年度考績成了利均霑，打考績大家分一分，總是考績獎金的問題。雖然設有考績委員會，也沒有發揮它應有的功能，因此行政紀律不能養成。如果考核功能形成的話，也不一定都要送法院究辦。
　以司法為例，法院誰拿錢，誰不拿錢，大家都很清楚，不一定要逮到證據，送去審判。可以改採輔導就業，請他改業遠離司法。
　翟：目前司法官沒有淘汰，應該要有淘汰。司法官是由考試產生，是考法條的熟不熟悉，甚至連法理都沒辦法考出，品德更考不出來。
　美國的司法官正好相反，是從律師中間選，選的時候可以排除人情，尤其聯邦法官還要經過聽證會，所以他們也考慮到品德。我贊成司法官考試也做品德調查，現在我們在任司法官沒有淘汰，可以研究淘汰制度。
　司法官體制還有一個缺點，所有司法官都是中央的法官，必須每個地方都派。偏遠地方的法官不願一輩子待此，就會想辦法調到都市。如果不能以表現爭取調職，可能就要透過關說，這就會影響到他辦案。所欠的人情債就必須用辦案來還，所以司法的升遷、調動仍有加強的必要。（黃碧珍、楊崇榮、陳俊仲整理）