中央集權　資源錯置

這兩年全省的國中國小掀起興建廁所熱潮。
　台北縣汐止的一所國小，老舊的教室擠了五、六十名小學生，但是卻有現代化摩登的抽水馬桶廁所。因為廁所是中央補助的，不要白不要。
　豐原的一個國中也有一筆教育部撥下來指定要蓋廁所的預算，但是學校找不到地方興建，又捨不得不要這筆錢，廁所就蓋在教室的頂樓，使用的人自然很少。
　嘉義縣太保鄉一所四百多人的國小，沒有圖書室、也沒經費購買書籍，今年上面卻撥了兩百萬元蓋廁所。儘管現有的廁所還能用，但是廁所的錢是過了今年沒有花出去，明年就沒有機會。因此，還是準備在年度結束前動工蓋新的。至於圖書館與教室，只好等到民國八十四年再說。
　財政困難是多年來地方未解的老問題。在地方政府財源困窘，必須高度仰賴上級政府補助下，像「廁所事件」之類補助項目由上級決定，而地方又不一定必需的資源錯置現象，比比皆是。
　
豪華垃圾車
　
　彰化縣的垃圾車已經用了十多年，早想淘汰換新，但是卻苦無經費。民國八十年間好不容易等到行政院環保署撥下四十輛自國外進口的大型垃圾車，沒想到卻是空歡喜一場。因為進口的垃圾車比許多鄉鎮道路還寬，不適用於地方，至今仍有鄉鎮的「豪華垃圾車」全新的車輪布滿蜘蛛網，停放在鄉公所前，不能使用。等待那天馬路拓寬後再說。
　自有財源不到六成，被省府列為財政一級困難的嘉義縣，位於太保鄉佔地六千坪簇新的縣府行政大廈，聳立在貫穿綠油油一片嘉南平原的筆直看不到盡頭的公路邊。採光良好、設計優美的中庭，首長們大方舒適的辦公室，倒像置身在國際一流的喜來登飯店，怎麼也看不出是一個每年經費需要中央及省補助一半以上的窮縣份。據嘉義縣長陳適庸指出，與嘉義縣財政情況伯仲的屏東縣政府大廈，比他們還要氣派。
　要不是新上任的省財政廳長賴英照手中拿著厚厚一疊的統計數字，明明白白的寫著︰八十二年度省府四千億的負債已達全年預算的一倍半，二十一個縣巿的經費有五○％以上要靠省及中央補助；僅看縣巿政府廣建新廈，中央信手補助的大手筆，實在很難把報表統計上各地的「窮」與實際眼中所及劃上等號。
　中央集權下的現行財政收支劃分制度，造成地方財源枯竭，必須事事仰賴上級政府補助，這是地方資源運用嚴重短路的癥結。
　
錢是權的表徵
　
　根據現行財政收支劃分法的規定，大稅歸中央（如關稅、所得稅、貨物稅等），小稅歸地方（如印花稅、牌照稅、娛樂稅等）（見表一）；並且中央對地方稅的存廢、減免，有生殺大權。
　一方面中央掌握了與經濟成長關聯性強的財源；另外一方面，雖然財產稅如地價稅、土地增值稅歸於地方，但是長期仰賴上級補助的心態下，地方徵稅意願也明顯降低。再加上支出快速成長，地方財政結構更加惡化。
　二十一縣地方政府自有財源過去五年平均只有五二％，但是人事費用一項就佔掉地方歲出的四八•五％。換言之，地方政府的所有收入只勉強可以應付薪水，至於地方建設，除了依賴上級補助或向銀行貸款外，別無他途。
　財政為庶政之母，錢是權的表徵。在中央抓錢、抓權的結果，由上而下的補助系統，就變成地方爭搶資源的溫床，上級政府展現權柄的秀場。
　現任省府祕書長林豐正，擔任台北縣長時，當時的省主席李登輝就對他說過︰「中央有錢，你用計劃來爭取經費。」邱創煥入主省府到台北縣時，也對林豐正說過︰「你來要，一億以下我都給你。」
　因為這種中央集權式的財政、補助制度，多年來縣巿政府也各練就一套要錢功夫，爭取補助的多寡就成為縣巿首長政績的溫度計。
　曾經擔任兩屆南投縣長，至今仍津津樂道八年任內替南投縣開了二百億元道路的高雄巿長吳敦義，還記得南投當時窮得連鄉公所職員的薪水都沒有，那有錢造路。但經他研究發現，二十五米以上的省道可以由省補助興建；就立刻檢討都巿計劃，把道路全部改為二十五米。「這樣就不用花縣政府的錢，而且還有建設成果，」他直言不諱的指出，現有的補助制度五花八門，沒有原則。「下層就是手心向上，必須向上逢迎；上面就施恩示惠決定補助。結果是「私相授受、亂成一團，對地方沒有一點尊重。」
　從立委轉戰地方的嘉義縣長陳適庸，也深悉爭取補助要經過策劃、包裝，「要錢的技術很重要，」他以這兩年爭取到二十三億中央專款補助的嘉義網寮沿海區域排水為例指出，前任縣長任內這個地區每年都淹水、但是海水一退潮就什麼也看不到。
　陳適庸來了以後，一淹水他就立刻帶著記者拍照片、發新聞，把受害居民抬棺木的困難情形錄影留下，等「行政院長郝柏村與郭婉容來時就放給他們看，」坐在鋪著厚重地毯的寬大會客室的陳適頗有成就的加強語氣說︰「雲林縣、台南縣的災害補助款就不如嘉義縣。」
　同時為了要打動上級，地方也學會提計劃時委託國內知名的學者專家或政商關係密切的研究機構辦理。像雲林離島工業區的規劃就是出自現任國民黨財政總管劉泰英曾經主持的台灣經濟研究所之手。
　
要錢部隊
　
　另一方面由於民意高張，行政院獨大不再，地方爭取經費的方式也必須隨之調整。不能只再單向的訴諸省、中央行政部會，必須選出「要錢部隊」，上駐省議會、立法院，要經費、要水、要地。像高雄縣長余陳月瑛就有子女兩人駐守立法院，余玲雅主打各項教育文化經費補助。彰化縣長周清玉也有先生立委姚嘉文，向國防部要地蓋社教館。
　然而，這個由中央主導的補助系統影響所及，先就破壞地方建設的優先順序輕重緩急，甚至扭曲資源運用。
　最令地方頭疼，是現行的補助系統完全沒有依法制定。補助內容九成以上是依中央訂出的計劃，要地方配合執行。如果地方要取得補助，就必須設計出計劃讓中央滿意，但是符不符合地方二十一縣各有不同的需求狀況，就不是考慮的重點。
　像國中、國小興建廁所一事，全省許多國民中小學的主管都會隨口向訪客解說，這是因為李登輝總統的孫女告訴他學校廁所衛生條件太差，經總統先生下鄉查證屬實，因此指示把「興建廁所」，列為國民教育補助重點。八十二年度的預算中，就看到教育部列了四十億專款給國中國小興建廁所之用。
　全省二千八百多個國民中小學如果要補助，就得在根據中央所列項目申請。例如上級決定補助學校修圍牆，圍牆沒壞也要打掉重建，深研地方財政的政大教授林全指出，就像一個「暴發戶」似的。因此出現許多荒謬的資源錯置狀況。
　更糟的是為了適應中央的補助政策，地方政府往往喪失地方建設發展的主導性。目前從中央到省對地方的補助，只重硬體，不重軟體，像宜蘭縣長游錫堃認為修縣史，建立縣民愛鄉共識，可以更容易推動地方建設；因此把建設史館列為施政優先。
　但是，修縣史、蓋縣史館不在中央與省的補助之列，宜蘭縣政府只好自籌四千萬元。忙著與新加坡顧問開宜蘭縣發展規劃會議的游錫堃承認，如果換成修馬路，上級可以補助九五％的經費，宜蘭縣政府同樣拿出四千萬經費，他就可以有八億的硬體成績。「這補助制度會使地方去適應中央的優先順序，而改變地方的輕重緩急，」游錫堃感慨的說。
　
橋路造不見
　
　而中央及省重視補助硬體的原則，適巧也與地方現有的「選票、民代、工程」等環環相扣的政治行為模式相合，直接助長了地方政治生態的惡質化。也顯現出地方普遍叫窮，但是在激烈選戰與巨額花費下，參與選舉的「有識之士」仍大有人在。
　在地方建設上，普遍流傳著「土木比建築好」的說法。一位縣政府官員就私下解釋，因為修路屬於土木工程，偷工減料容易、日後又不必保養費用，還可以看得到、有選票。建築就麻煩，不那麼容易偷工減料，建了還有管理問題，地方首長與民意代表都樂得修橋造路，爭取補助。
　至於上級政府撥下來的補助經費成效如何，並沒有有效的管考制度；建設工程一再追加預算則是常態。尤有甚者是，小型工程在一千五百萬以下可以不公開招標，經由議價程序就可以承包，許多工程由民意代表承包。甚至發生計劃及預算書上列出的建設項目，事實上並不存在；初任彰化縣長時，周清玉出巡時就大吃一驚的發現「造橋的橋不見，修路的路沒有」的荒謬現象。更別侈言施工的品質。
　
窮大方
　
　更令人扼腕的是，在省及中央這兩年頻頻叫窮的同時，這類補助仍然繼續被行政單位用來當作籠絡民代的工具，八十三年度的中央對省府財政補助就有十三億的預算在「一般小型零星工程」項目中；一位省府的高級官員就承認目前七十一位省議員，一人有五百萬的額度。他還特別指出︰「這是國民黨議員爭取的，民進黨利益均霑。」
　而上個月審查此項預算的國民黨四十位第二屆新立委們就公開指出比照的要求，希望行政院每年至少要給他們每位五千萬元的「小型工程補助款」，使地方惡質政治生態蔓延到中央國會議事堂上。
　地方政府，事事依賴補助，鎮日叫窮，但卻又主動放棄可以徵收的財源以討好選民，是現行由中央主導的地方財政制度出現另一離奇的政治生態。
　原是地方收入重要一部份的工程受益費，自從中央於民國七十六年取消徵收下限後，許多縣巿幾乎全部停徵，以討好地方選民。例如嘉義巿當時已經通過採三五％的下限徵收兩條幹道的拓寬工程受益費，巿長張博雅就主動提案取消掉，她的說辭是「就算我不提，議會也會主動提，倒不如巿長自己來，」一位嘉義巿官員回憶。
　又如與地方財源關係密切的土地稅稅基──公告地價與公告現值，由於地價審議委員會有議長及民代參與，為了「嘉惠」地方人民，所以地價常常提不高。省府祕書長林豐正就承認，不但徵不到什麼地價稅；待公共建設土地徵收時又會出現地價偏低的麻煩。
　
中央地方脫節
　
　尤其是補助制度係由中央、省而來，在現行的立法制度下，必須通過立法院一路下放，等到一筆預算通過最快也要到第二年三月，年度已過了三分之二，在執行時效上已經耽擱。
　這種由上而下高度中央集權的財政補助制度多年實施的結果，拉大中央與地方之間差距，資源運用扭曲；對國家發展造成矛盾與困境。
　像造成各級政府近年來財政赤字禍首之一的加速公共設施保留地徵收，這是中央立法通過的法令，必須省與地方配合辦理。而省府為了補助地方及自行收購，需要近四千五百億的費用，已經財源萎縮、赤字節節高升的省庫，還得大量舉債，預計到九十五年本息就會達八千億。但是許多借錢徵收的公共設施保留地，卻閒置任由蔓草叢生，地方沒有能力與財力規劃使用。
　「顯示中央與地方規劃嚴重脫節，浪費資源，」一位轉戰地方縣級財政單位的官員深深吸了一口菸，對地方與中央政府認知差距深不以為然。
　以地方負擔中最沈重一項的國民教育為例，現行的制度從師資分配到學校的硬體設備的經費來源，全部都掌握在省教育廳及中央教育部的手上。
　許多偏遠的縣份常常留不住好師資，或者是要不到自己需要的科目老師，只好聘用大量代課老師。以彰化縣為例，八十一年度國中國小就共聘了五百多位代課老師，以因應師資流動，請調問題。強調教育是縣政重點的周清玉，就十分擔心大量使用代課老師對長期教育品質的影響。儘管談起爭取地方建設時頭頭是道的嘉義縣長陳適庸也承認，他仍然把孩子留在台北巿就學。
　
政治權力的結
　
　而教育資源的分配也明顯出現中央強於地方。像位於嘉義的中正大學建校至今經費已花五十億元，而嘉義縣八十二年度全縣國民教育經費才三十六億元。
　地方凡事仰賴的結果，更深層的削弱地方規劃能力。像教育部已經發現，國民教育九○％以上計劃補助的結果所造成的各種資源錯置的問題，決定自八十三年度起改變補助方法，由各個學校提報四至六年校務發展計劃，依各自實際的需求，授權地方政府來分配補助。但是地方並無規劃能力，在高雄縣就發現一些學校一口氣把所有要的項目全部列出來，訂不出一個優先順序。高雄縣立委余玲雅就笑著承認，學校提報的計劃就像一個「六年國建」似的，什麼都有，最後的結果就是平分給每個學校。
　地方財政涉及全體資源重分配，本質上是一個政治課題。不論是西德或美國地方自治空間大的國家，或是日本中央集權的政府，中央的財源也都高過地方。但問題的關鍵是究竟中央要高出多少？而中央對地方的補助是否法制化？還是像台灣這樣九成以上由中央的補助計劃、地方沒有主導性，又無清楚法制規範，形成嚴重城鄉發展差距與資源扭曲。
　事實上，在我國地方自治發展的軌跡上，部份縣巿一些有魄力的地方首長，在有限的資源下已顯示出不比中央差的建設規劃與施政能力。像在宜蘭縣有極高聲望的前任縣長陳定南，如果能掌握更多的資源與地方自治權，「相信成就會更大，」一向主張補助法制化，提高地方自有財源的林全指出。
　如何增加地方財政自主性，並且透過立法，依據地方人口、面積、特色訂出補助標準，由地方自行訂定一定補助款的運用，已經成為一種共識。
　
房子由住的人修
　
　「靠補助，是不可能有長期規劃的」，忙著聽簡報、上議會，已經意識到「財政廳是大乞丐、地方政府是小乞丐」、開始急著問中央「要錢」的財政廳長賴英照指出。要談地方發展就得從基礎規劃著手，才能訂優先順序，而這就必須要長期規劃，「畢竟住房子的人，最知道怎麼修房子，」他強調。不需要全國一致的就應該放手由地方自主，地方才能有特色，地方均衡才會落實。
　行政院長連戰在任省府主席時，也曾經提過地方財政修訂案給行政院，對現行制度造成地方資源不能有效運用與影響發展的情況應是了然於胸。當年「連主席」所提的問題，現在正掉在「連院長」待辦議程中，這個當口解決存在已久的地方財政問題，或是一個契機。_