施啟揚談憲改 — 不算理想，但是實用

憲政改革不只是今年中的大事，也是國家歷史性的工程，社會各界所關切的，是這之修憲工作，能否在憲政制衡的基礎下，有效化解結構性的矛盾，為國家創造久遠的憲制宏規？
　自從二屆國代產生以來，外界對執政憲主導的修憲就質疑不斷，有人認為，修憲策劃是「由上而下」，過程充滿黑箱作業，方案內容部份妥協於現實壓力（如對「李郝體制」現實的牽就，及對國大代表、省議會反彈的妥協）；部份被認為不符合民主制衡精神（如總統權力大幅擴張）；也有人指責總統委任直選的制度不符民主先進國家憲政常規。
　行政院副院脹施啟揚身兼二屆不分區國大代表，又是執政黨憲政改革策劃小組研究分組召集人，親自參與整個策劃作業，對於外界的質疑，有何看法？執政黨的修憲方案至終如何取得民意的接納？
　在甫整修過，顯得明亮大方的行政院辦公室，施啟揚一字一句的解釋：「我知道這不是最理想的修憲方案，卻是我們可以支付得起的、比較實用的方案。」
　問：此次憲政改革主要的目的和意義為何？
　答：我想基本上要實現李總統承諾的，在兩年內完成憲政改革的諾言，解決憲法條文中因國家政治現狀下，若干不盡適用的部份。
　因此執政黨修憲策劃小組特別就現有憲法條文中被社會所批評詬病的（例如監察委員產生方式將改由總統提名）；規定不明確的（例如總統任免行政院長之命令取消由行政院長副署）；制度運作不良的（例如行政院和立法院之間加強監督和制衡功能）；和社會所期望修改的（例如由總統間接選舉改為委任直選）等問題。
　憲法是國家的根本大法，與每位國人都有切身的關係，此次修憲方案通過後，將可以使國家制度更進步、政府體制更健全、國民權益可以得到更周全的保障。我們的理想是國家能藉由修憲，由經濟奇蹟走向政治奇蹟。
　問：你認為執政黨的憲政方案是個最理想的方案嗎？
　答：不，我想應該說，我們的方案是一個比較實用、可行的方案，我們衡量民眾的期望，認為大家並不同意付出太大的社會變動代價，做理想性較高的修憲或者制憲，因此，執政黨所推行的，是具有實質作用而又有可行性的方案，設法顧及政治學理和政治生態的平衡。
　
平衡學理與現實
　
　問：什麼叫做政治學理和政治生態的平衡，是否可以舉例說明？
　答：有人主張採行總統制，建議總統直接民選；也有人主張內閣制，實施責任政治；但我們目前還沒有這樣的條件。
　要實施責任內閣制，必須先有成熟的政黨政治；要實施總統制，則國人必須對民主政治已有足夠正確的素養，這些我們都還不健全。因此執政黨現在所推薦的，是一種混合制，也就是在五權分立、權能區分的基礎下，一個符合台灣政治現實的方案。
　也有人說，你們不要考慮「李郝體制」，要著眼長久憲政發展才好，這也是不可能的。以台灣政治現實來看，你可以說，李總統代表著一種政治生態，郝院長代表者另一種政治生態，要把它整個翻掉是不可能的，至少在現階段，是不可能的。
　像黎巴嫩，總統和內閣總理一定一個是回教、一個是基督教，沒有什麼好爭的，因為政治生態如此。政治生態包括生活習慣、語言、國民觀念、利益等等複雜的因素，並不是修改幾個憲法條文，就能硬生生的扭轉的。
　此次修憲的構想，是著眼於三、五年，甚至十年內的政治生態，一方面恢復憲政體制，一方面適應客觀需要，等十年八年以後，國內政治發展到另外一個階段，也許可以再採取別種修憲立場。事實上，憲法修訂向來是多階段的，德國憲法在戰後已經修改了幾十次了。
　問：這樣理念的修憲方案，你認為可以得到學界或一般民眾的支持嗎？
　答：李副總統元簇在主持執政黨憲政改革策劃小組時，曾經指示國家利益、人民福祉、政治安定、民意歸向、當前需要、未來發展等六項修憲原則，我們在研究策劃憲改條文時就是基於上述的考量。我們中間很多人都念過憲法，當然知道怎麼做最符合學理、最理想，但政治性的考量也不能全然不顧。
　我再舉總統制和內閣制來說，有人主張實施內閣制，這麼做必然要架空總統職權，使總統變成虛位元首，用台灣話說，是「做假的」，國人能夠接受嗎？
　也有人主張實施總統制，取銷行政院，廢除考、監兩院，成為三權分立，如此總統一權獨大，可能嗎？我想大家也沒有這樣的共識。
　我了解學術界會有一些不同的反應，但是理論歸理論，要照抄國外的制度多的是，但在我們國內，至少短期內是不可能的，再過十幾二十年後或許可能，這一點我不敢講。
　問：中央和地方權限的劃分，可以更明確嗎？
　答：台灣這麼小，如何實施中央和省市、縣市均權，仍有待研究。台灣地方自治要充分貫徹，職權要明確分隔，有其先天的困難，因為當初憲法是為三十五省的情形設計的。目前我們計劃凍結一部份憲法條文，然後直接訂定地方自治的法律依據，授權立法院立法，使中央、地方職掌有更合理的劃分。
　
監委彈劾總統？
　
　問：對於監察委員產生方式，外界爭議頗多，學者認為由總統提名、國民大會同意，或由省市議會同意的方案，都不盡理想，執政黨為什麼這麼設計？
　答：外界對監察委員提名方式的意見，我們會仔細收集、審慎考量，才會提報國民黨中央常會通過。
　過去監察委員產生方式的弊病，我想大家都有目共睹，憲改小組研究時，認為改由總統提名、國民大會同意後任命，較有助於使監察院成為準司法機構，使監察委員具有古代御史大夫的崇高地位和形象。若採取一些學者建議的，依政黨比例代表制由政黨提名，恐怕會受到黨派介入，影響監委超然的地位。
　問：但是由總統提名產生監委，是否予人總統擴權，及總統不受監委彈劾的疑慮？
　答：有人說，我們為擴大總統權力，增加總統提名監察委員之權，事實上是倒過來的，我們是在考量怎樣改變監察委員產生的方式，才決定由總統提名、國大代表同意的方案。
　至於總統是否因為提名監察委員而不在彈劾之列，我不認為如此，第一，將來監察委員的提名，總統會先有一個作業小組，依公正客觀的原則提名；其次，所提名的對象一定是高風亮節、具有社會名望的人士，相信這樣的人會秉良心道德，依法行使監察權，如果總統有失職之處，也不會受到豁免。
　問：不過在修憲後，總統的權力將大幅擴張，而執政黨憲政改革策劃小組又是由李副總統召集，因此很容易被人抹上懷疑的色彩？
　答：其實在修憲方案，總統的權力增加只有兩個，一是可以提名監察委員，（其他行政、司法、考試院長及副院長的提名權原本就有），一是可以解散立法院，但這方面必須有行政院長的建議才能行使。
　過去總統是由間接選舉產生，現在設計為委任直選，因此總統將具有直接民意，如果同時酌量增加總統的權力，應該可以符合憲法的精神。
　
總統權力擴大
　
　問：許多人擔心，總統權力增加，但對總統權力的監督、制衡卻顯有不足？
　答：總統是國大代表選舉產生，應該向國大代表負責，總統做得不好，憲法規定國大代表可以罷免他，還有什麼方式可以做更大的監督？
　請問，美國總統誰來制衡、誰來監督？從這方面來看，我們的制度顯然比美國理想。
　外界必須明白的是，總統權力增加，並非來自行政院長職權的削減，事實上，行政院長還增加了建議解散立法院的權力。
　問：但是總統任免行政院長將毋需經過行政院長副署，是否代表行政院長權力被削減？
　答：取消這個副署是基於合理化的考量，這個副署規定原本是個不方便、不合理的設計（法國在第五共和時也取消了這一項）。
　試想，新任行政院長還未上任，如何對自己的任命副署？至於前任行政院長既已被解職，又如何行使對新任院長的副署權？
　問：民眾對國大代表擴權、爭利一直很不滿，執政黨對國大主張行使創制、複決兩權的呼聲如何處理？
　答：我想有一個原則民眾必須了解，二屆國代代表著最新的民意，他們受民眾所託，想為國為民有所貢獻，這種抱負基本上是值得肯定的。當然，黨籍國代對行使「兩權」、「一權」的呼聲，我們作要審慎留意。但我想黨內的整合比黨外的整合容易很多，最後一定可以找到一個折衷的辦法來化解的。
　
不可能制憲
　
　問：黨外的整合有何困難？民進黨能接受執政黨的憲政方案嗎？
　答：坦白說，這一點是我最憂慮的。今天朝野之間對憲改的構想差距太大，一個要修憲，一個非制憲不可，有如雞同鴨講，怎麼溝通？民進黨要求總統制、單一國會、三權分立，我們要維持既有的五權憲去、權能區分體制，彼此在對話時，又缺乏對國家基本認同的共識，我想這一方面恐怕會成為修憲最大的變數。
　問：民進黨主張的制憲為什麼不可行？
　答：若是要制憲，我保證，第一條基本國策就會擱淺，請問你，是中華民國還是台灣共和國？如果連國家基本認同都沒有產生，怎麼制憲？我相信只要稍有政治智慧的人，都可以發現今天民眾並沒有制憲的共識，若干年後或許有可能，這我不敢說。
　你想，我們今天只是修二、三十個修文，就這麼困難，若是制憲還了得？我們不像法國，由第四共和改為第五共和，仍然只在基本架構上改，我們朝野之間對國家認同的差距實在太大了。
　事實上，我們的憲法是相當進步的憲法，在基本國策中，很早就規定依民生主義的原則保障人民福祉與社會安全，這比許多國家的憲法都還要現代化。
　問：你對此之修憲是否樂觀？
　答：實際上，執政黨已經掌握了足夠的通過票，但我們還是要以最大的誠意和在野黨溝通，及爭取全民的共識、支持，因此相信未來修憲的成果是樂觀的。_