細說政府支出

一、五十年風水輪流轉
　一九三○年代的性界性經濟大恐慌（The Great Depresssion）經由龐大的政府支出與財政赤字（government deficit）挽回，美國政府在一九三六年這一年的赤字預算高達四十四億美金。
　可是五十年的風水輪流轉，龐大的政府支出與財政赤字變成了今天世界性經濟衰退的主因之一。一方面我們看到高物價、高利率、高失業，另方面我們又看到低生產力、低真實工資與低經濟成長。這些嚴重的經濟病態仍然在世界各國蔓延，美國、德國、法國、英國等均無一倖免。
　以削減政府支出、減少財政赤字為競選政綱的美國總統雷根，在他領導之下，一九八二年聯邦政府的財政赤字為一千一百億，公債的總利息更高達一千一百一十七億，創下美國歷史上–不論是戰時或平時–財政赤字及公債利息支付的最高紀錄。德國新上任的總理宣佈一九八三年政府赤字也高達一百六十億美元，相當於政府總支出之一六％，美、德的窘境正反映出各國領袖對龐大的財政支出與赤字的無可奈何。
　當前世界性的衰退都希望依靠美國經濟復甦的衝力來突破。但是經濟學家及華爾街的投資專家認為，美國政府一九八三年龐大的赤字估計達一千四百億美元，這對經濟復甦將會構成兩大阻力：（一）利率目前已下降（從兩年前最高的二○％到目前的一二％），但因赤字之需要在公開市場籌措，又會促使利率再度上升：（二）物價上升目前已趨穩定（年率在五％），但是赤字的持續存在又會加快來自需要及供給兩方面對物價上升的壓力，所謂需求拉動、成本推動的物價膨脹（demand-pull, cost-pushinflation），造成另一回合的物價上升。
　一九三○年代靠財政赤字挽回了資本主義的崩潰，一九八○年代要靠削減政府支出，束緊腰帶重建一國的經濟秩序。

二、從搖籃到墳墓

　龐大的政府支出以及隨之而來的財政赤字，在歷史上除了戰爭及災難以外，一方面來自執政者的好意–替人民提供更多的經濟安全與社會福利；一方面來自人民的要求–替自己爭取更多的服務與保障。在這種好意及要求下，政府的支出就像啟開的水庫閘門，一瀉千里，無法阻擋。
　十九世紀末葉一位狂熱的烏托邦主義嚮往者Edward Bellamy在一八八七年寫了一本傳誦一時的小說：「回首前塵」（Looking Backward），描述主角在一八八七年入睡，到二○○○年醒來之後發覺社會上有了劇烈的變動。書中有一段這樣的話：「一個人再也不需要為明天的他以及孩子擔心，因為政府已經提供每一個公民『從搖籃到墳墓』，在生活、教育及其他方面所需的保證」。「從搖籃到墳墓」，或者說「從生到死」的社會福利，自此以後就象徵了一個政府為人民謀福利的最高境界。
　一九三三年的美國，正面臨著歷史上最嚴重的經濟風暴，失業率高達二五％。這一年的國民生產毛額（五六○億美元）只有一九二九年的五四％。剛就職的民主黨的羅斯福總統，自然不能耐心的等待靠市場力量來恢復景氣。
　替他獻策的智囊團中有不少是來自哥倫比亞大學的「蛋頭」。他們主張以政府干預來替代自由放任，並主張政府要提供「從生到死」各項社會福利來減少人民失業、疾病等方面的痛苦，他們建議向十九也紀末葉俾斯麥統治下的德國、費邊學說流行下的英國以及逐漸傾向社會主義的瑞典學習。

三、從自由放任到政府干預

　大西洋這一邊的十八世紀的英國是古典學派經濟理論的發源地。一七七六年亞當史密斯的「國富論」指出「一隻看不見的手」可以創造經濟繁榮與個人財富。
　被認為二十也紀最偉大的一位經濟學家凱因斯也是英國人，他在一九三六年出版了「就業、利率與貨幣的一般理論」（簡稱「一般理論」），這本艱深的書提供了政府在經濟衰退中應當積極干預的理論架構，這正是當時歐美領袖所最渴望的。
　如果說一七七六年亞當史密斯厚達一千一百頁的「國富論」是自由放任經濟的「聖經」，那麼一九三六年凱因斯這本不到四百頁的「一般理論」就是政府干預經濟活動的「寶典」。這兩位英國大經濟學家雖然誕生時期相差一百六十年，但兩部不朽的名著都是在他們五十三歲時發表的。
　凱因斯認為：如果政府不積極的干預，經濟活動中本身並沒有如古典學派所描述的一種自動自發的力量，會把經濟衰退帶向經濟繁榮。凱因斯認為：一國的經濟活動正如電梯一樣，可能上升，可能下降，也可能停滯不動。
　克服經濟衰退的一個辦法就是需要企業投資。但是，當大家對經濟前途缺少信心時，企業家怎會肯、怎會敢來投資？因此，按照凱因斯的對策，政府就義不容辭地要負起這個「政府投資」–增加支出及財政赤字的責任。
　美國在一九二九年時私人企業投資達一五○億美元，到一九三二年時慘跌到八億八千六百萬，下跌的比率達九四％。羅斯福政府就進一步把前任胡佛總統的救濟性工作改成「地方建設」–僱用失業的人來造路、修橋、築堤、蓋屋、建機場等。由於美國政府以大量支出來刺激經濟，在一九三二到一九四○年間，財政赤字共達二百六十億。
　羅斯福的「新政」使美國的經濟逐漸復甦。隨之而來的第二次世界大戰提供了更多的經濟刺激，把美國變成了戰後的超級經濟強國。自一九三○年代以來遵循凱因斯理論所採取的政府干預及財政赤字贏得了第一回合的勝利。

四、財政赤字產生的十項原因

　「財政赤字」是政府支出超過政府收入的差額，也就是俗稱「寅吃卯糧」的結果。
　當前世界各國幾乎都有財政赤字，我國雖自一九六四年來一直有財政積餘，但近兩年來也不例外。財政赤字的產生，一面是支出的增加太快，另一面是收入的增加太慢。
　綜合起來說，財政赤字產生的主要原因可以歸納為十項：
　（一）戰爭與國防：不論大國（如美國）或小國（如以色列），戰爭與國防的支出常是收支不平衡的主因。據估計，美國在第二次世界大戰的戰爭總支出達二千八百八十億美元。一九八二年美國政府的國防費用高達一千八百七十五億美元，佔聯邦預算四分之一。
　（二）人口變化：隨著人口自然率的增加，以及年齡結構的變化，政府的支出也隨之增加。如較高此例的幼齡人口就需要較多的學校，較多的老年人口就需要較多的健康保險與退休年金。
　此外，由於都市的興起以及人口湧向都市，政府，尤其是地方政府，也必須提供較多的公共設施，如學校、醫院、交通、治安等。
　（三）所得增加：每人所得增高時，同時會要求政府提供較前為多、為好的服務，如公園、國民住宅。一項研究指出，二十世紀以來，美國政府支出增加中的四分之一是由於所得增加所引發的。
　（四）生活素質的提昇：近年來大眾對空氣污染、環境品質、噪音的防止，以及對文化活動、健康等各方面的重視都促使各級政府不得不增加支出來滿足人民的需求。
　（五）發掘「新」的社會問題：西方社會中時時出現少數熱心人士所組成的結社，提出「新」的問題，要求政府解決，如保護稀有的野生動物，提供殘傷等各種方便。
　（六）政府部門的自我擴大：不論中外，沒有一個行政部門不想為自己爭取更多的經費。為了要爭取經費，有時就不得不犧牲優先次序，巧立名目，擴大自己部門的編制。

荒謬的觀念

　（七）國營企業的虧損：國營事業不論在共產國家或自由世界很少不需要大量補貼的。柴契爾夫人十月宣佈英國政府要出售龐大的電信、石油國營事業，以及英國航空公司。英航在去年一年中虧損高達美元八億六千萬。工業部長金肯（Patrick　Jenkin）公開宣稱：「認為政府應當自己來經營企業的這種觀念是荒謬的。它不可能成功，而且也摧毀經濟自由。」
　據報導：趙耀東部長以最大的決心與魄力，全力整頓國營事業。十個多月來，績效不大，使趙耀東十分焦急，不得不向立法委員感嘆說：「不少國營事業虧損越來越厲害，怎麼辦？」
　（八）物價上升：隨著物價的上升，政府支出自然也就隨之水漲船高，其中尤以政府支出中之退休年金及社會福利隨物價上升而自動調整時為然。
　（九）競選的支票：每次選舉不僅候選人自已要花大筆經費爭取選票，當選以後，更要求政府以大筆經費實現他提出的競選諾言–少的如修路、築橋，大的如設大學、造水壩。
　（十）對付經濟景氣的工具：世界各國受了凱因斯學說的影響，經濟不景氣時，政府常以赤字預算來刺激經濟。可惜經濟繁榮時，按理應當要有財政積盈來減少景氣過熱，並且減少歷年累積的公債，但各國政府常常無法做到。
　綜合上述，造成財政赤字的原因雖然有十項，但歸納起來最重要的三項為：維護國家安全，調節經濟起伏，以及提供社會福利。

五、政府應當做什麼？

　在當前世界各國之中，除了蘇俄、中共等推行共產制度之外，市場經濟一直扮演著一個重要的角色。但是即使在市場導向的自由經濟體系中，政府對經濟活動的參與也愈來愈多，政府這隻「看得見的手」似乎無所不在。戰後三十年來，歐美政府支出的大量增加，特別是在社會福利方面的支出（如北歐、德國、英國），一面為人民提供了更多的經濟安全，另一面也為政府帶來了沈重的財政負荷，在經濟衰退中使大家不得不平心靜氣地檢討：政府究竟應當提供那些勞務？
　從自由經濟觀點看，一個基本的原則是：只有當市場經濟無法有效生產這些貨品與勞務–國防、減少公害、水壩、交通秩序時，政府才有必要提供。
　為了討論的方便，讓我們先指出貨品與勞務在使用上的兩種特性：（一）它是否能分割（divisible）？例如個人的理髮是可以的，但國防安全就不能以單位來購買。（二）它是否可獨自享用（exclusive）？例如個人吃冰淇淋是可以的，但到公園欣賞風景就不能。
　這兩種特性正有助於以下三種不同貨品與勞務的區分：
　（一）私人消費財（private goods）：私人購買這些貨品（如汽車、衣服）與勞務（如看醫生、美容）時，既可以分割，又可以獨享。
　（二）公共消費財（public goods）：既無法分割，也不能獨享，通常也不要立刻支付，如港口之燈塔。
　（三）半公共財（quasi-social goods）：其中部份是可以分割，但不容易獨享，如政府提供之教育、公園、社會保險等。
　因此，在市場經濟制度下，各級政府應當提供「公共消費財」以及部份的「半公共財」。這是指導政府支出的傳統原則，這種比較還嫌籠統。讓我們再以表一的八個特性來說明：
　表一的頭四個特性說明了政府是應當透過納稅的方式提供「公共」財貨。但是從第五到第八個特性中，我們立刻發現各國政府支出之所以日漸龐大以及產生浪費，也是有它的成因：
　（一）不論人民喜歡與否，贊成與否，政府在短時期內可以隨主觀判斷提供「公共財」（如雷根之國防支出）。
　（二）由於「公共財」不需要直接支付，因此人民會不斷的要求政府提供更多的勞務（如社會福利）。
　（三）由於「公共財」品質之難以鑑定與比較（如發展新武器），浪費容易產生。
　（四）也正由於自己不需要支付，而且不能獨享，使用時不容易節約，也不容易有公德心（如公園、博物館）。

六、增加政府支出的壓力

　如果政府的支出只限於傳統的「公共財」，那麼財政赤字的數額就比較容易控制，財政部長就不會那麼頭痛。當前自由世界中各國政府會共同面臨的壓力是來自：人民普遍不肯增加納稅的義務，但同時要求政府提供以及擴大更多的「公共財」。
　現由圖一來說明這種壓力的產生。圖一把財貨的消費細分成四類，目前的壓力來自：
　（一）人民希望能將第一區需要自己支付的「私人財」變成第三區的部份償付及部份津貼的「公共財」，如住宅、交通、教育、衛生等。
　（二）人民也希望能把第三區自己的「部份償付」的「公共財」，變成第四區的「不要立即償付」的公共財，如學費、水費、電費、公車票價變得更低，博物館、動物園等免費。
　（三）人民更希望把第四區「不需償付的公共財」擴大範圍，包括全面的社會福利，如失業保險、健康保險、傷殘以及意外等的保險以及完美的退休年金制度，這一願望，在英文中的譬喻，就是希望享受「免費乘車」（所謂free rider）。據估計，美國聯邦政府一半的支出就是在給「免費乘車」者提供這些「不需償付的公共財」。近年來要求政府增加支出的壓力有它不容忽視的背景：

不容忽視的背景

　（一）國際上的「示範作用」：如果某一國家已經做到，為什麼自己國家不能做到？
　（二）本國所得水準的提高：以前國家窮，所得低時做不到，為什麼現在還做不到？
　（三）人民的要求增加：以前認為自己可以做的、應當做的（如進私立大學，購買私人保險），現在倒認為是現代的民主政府應當提供。
　（四）「外在效果」（external effects）的重視：當一個經濟行為所產生的利益與成本不限於生產者與消費者之間時，有時會結社會帶來「社會利益」（social benefits），如教育的普及；有時會產生「社會成本」（social cost），如公害。因此，重視「外在效果」的結果是儘量由政府部門來參與提供。
　（五）爭取民心的重要：為了要贏得選舉，民意代表幾乎很少不要求政府提供較多的「公共財」–從道路、水壩到全面性的社會福利。
　上述的這些理由，都在鼓勵、誘導，甚至逼使政府增加支出，提供更多表面上、短時期看來「免費」的「公共財」。面對這樣強烈的壓力，當前自由世界的領袖中，雷根與柴契爾夫人是兩個勇敢的例外。他們倆位雖然勇敢，但還沒有成功。
　凱因斯是贊成以財政赤字來對付經濟蕭條的先驅，但他早就在六十年前描繪出物價上升的可怕。在一九二○年寫的「和平的經濟後」一書中，他曾寫過這幾句話：「列寧曾經宣稱：消滅資本主義最好的辦法就是擾亂一國的貨幣。……列寧的想法一點也沒錯。沒有一個辦法比物價膨脹更能動搖一個社會安定的基石。」如果因為財政赤字帶來了物價膨脹，那麼大家應該重溫這段警告。

七、兩個原則與九項選擇

　一九八○年代負責一國財政的首長在用錢方面不能像繁榮的一九六○年代那樣大力。今天他們面臨最大的挑戰不再是如何花錢，而是如何少花錢；不再是迎合選民的心理–增加支出，而是如何說服選民大量節流。儘管這種說服工作並不好做，但財經首長並不是沒有很好的理由與事實可以說服人民。
　讓我們首先指出政府支出時的兩項原則：　
（一）成本利益原則：政府的支出當然不是在營利，但是有義務要使每一個納稅人付的錢發揮最大的效果，這就必須要牢牢守住這個成本利益法則。當某些政府支出不易計算「社會利益」（如治安、美化環境）時，一個替代的辦法就是儘量減少成本的浪費（cost effective）。
　常有人認為把經濟法則用於政府施政似乎「太功利」，殊不知當政府運用經濟原則節省公帑時，政府就能夠有更多的經費為人民做更多的事。
　（二）機會成本原則：當各部會都在爭取預算時，一個重要的決定原則就是，當這筆經費用之於這項支出時，是否會影響到更重要的其他施政？如果答案是「會」的，那麼這筆經費就不應當用之於這個計劃。（參閱圖二）
　在考慮經濟成本時，應當指出：已經支出的費用（所謂sunk cost）早已經支出，它不再是決定今後政策的重要因素。因此當經濟部同意美國通用公司撤走投資本利賠償時，也就運用了這個原則。
　在實際決策過程中，影響支出的主要因素還包括；國家安全、經濟現勢、優先次序、民意反映、國際情況等。

沒有必要一手包辦

　上面的討論都是建立在政府自身要提供「公共財」的前提上，這種傳統式的假定一向被視為天經地義。但在講求現代化管理與成本效率的原則下，值得徹底地檢討。
　我們要反覆強調：除非政府本身所能提供的是成本低、效率高的「公共財」，否則政府不需要自己一手包辦。
　例如，市政府應當要處理垃圾、清潔道路、負責下水道、設立圖書館、醫院、公墓等等。但是如果市政府自己人力不足，專業知識不夠，或成本太高時，市政府就要有自知之明，透過成本低、品質好的其他方式來替市民服務。
　在這個原則下，美國的核子武器不是美國的兵工廠造的，市立公墓並不一定是由市政府管理的，州政府的照顧老人措施也常委託私人機構來提供。
　下面借用賽維茲（E. S. Savas）的分析，列舉提供「公共財」時的九種選擇：
　（一）政府機構：各級政府本身提供勞務（如免費的避孕計劃），這是最傳統的方式。
　（二）委請其他政府機構：如中央政府指定地方政府提供國民義務教育，這是另一種傳統的方式。
　（三）與私人機構簽訂合同：如委請民間研究機構做專題研究，如美國國防部請私人公司造潛水艇。（參閱表二）
　（四）授與經營權（franchise）：如核准私人公司提供自來水、電燈、電話等，但政府保留價格及費率的核定，因此市政府本身要有自來水廠。
　（五）補助津貼：如鼓勵民間興建國民住宅、捷運系統或設立學校，給予低利貸款及補貼。
　（六）禮券（voucher）：如為糧食禮券，特有者可向任何商品購買食品；如為房租禮券，可持券付任何房東之房租。「禮券」之數額係隨受益人之家庭經濟狀況而定，市政府本身不必設立福利社或興建市民住宅。
　（七）消費者選擇：如市政府規定垃圾一週清理一次，消費者可選擇自己處理，或請私人公司處理。正如學齡兒童一定要進學校，但家長可以決定送他們的子女去私立或公立學校一樣。
　（八）自願服務：基於愛護自已的城鎮，熱心人士組成志願小組免費提供消防安全、住處治安、成人教育，或提倡純正的娛樂活動等。
　（九）自我幫助：如果每個人能多照顧自已的子女、親友、鄰居，無形中可以減少很多政府公共費用。如每個家庭當心自己的健康、運動、居住及行走安全，無形中就減少了政府在醫藥、竊盜、交通事故上的費用。
　上述九項選擇告訴政府機構：透過納稅取得人民的錢以後，並不一定需要樣樣自己直接提供。這正是「大有為」政府的「有所為」與「有所不為」。

八、向右移動的鐘擺

　有一些經濟法則（如報酬遞減律）是歷久不變的，但是經濟觀念與經濟政策由於經濟現象的變遷必須隨時空的不同而調整。一九三○年代羅斯福放棄了政府不干預經濟活動的傳統，也放棄了平衡預算的原則，挽回了資本主義的崩潰。五十年來政府的積極參與及龐大的財政支出有它具體的貢獻：
　（一）提供了較安全的國防。
　（二）提供了經濟發展所需的公共設施。
　（三）提供了教育與工作機會。
　（四）提供了其他的社會福利。
　（五）提供了較佳的生活與居住環境。
　（六）提供了對付景氣變動的工具。
　可是，物極必反。過多的政府支出與過高的財政赤字變成了當前的嚴重經濟病症。除了大家熟知的美國、英國及德國的經濟窘境之外，荷蘭與比利時也有嚴重的財政赤字。今年兩國的赤字都在國民生產毛額一○–一一％間，兩國的失業率也在一二–一三％之間。北歐王國的經濟也非常衰弱，正以貶值、凍結工資與物價、減少赤字等方式來補救。
　介於共產經濟與市場經濟之間的南斯拉夫，其經濟問題更是嚴重–最近兩年的物價膨脹達四○％。去年對美元貶值了三○％，今年十月下旬又再貶值了一八％。不久前南斯拉夫的國家航空公司，因買不起燃料油及器材，幾乎被迫停飛。

引起共鳴

　環顧自由世界，四十年影響深遠的凱因斯理論與對策在今天遭受到了空前嚴重的挫折。在這一劇變下，市場經濟的理論變成了主流。兩本可讀性較高的著作–一九四四年海耶克的「到奴役之路」與一九七九年傅利曼夫婦的「自由的選擇」都因扣住了時代的脈博，引起了大家普遍的共鳴。
　十月二十日剛宣佈的今年諾貝爾經濟獎得生史蒂格勒（George Stigler）又是另一位反對政府干預的思想先驅。他在學術界的一個重要貢獻就是遠在一九四○年代，他就對政府干預經濟活動的立法從事經濟分析。他發現政府立法的好意不論是「最低工資」或「房租限價」都產生了意想不到的負效果。他得獎以後對新聞界說：「我支持雷根總統削減政府支出，同時也支持他修改干預經濟活動的法令。」
　經濟諾貝爾獎自一九六九年設立以來，芝加哥大學囊括了四位。除舒茲（T.M. Schultz，一九七九年）專治農業發展外，其餘三位：海耶克（一九七四年）、傅利曼（一九七六年）及今年之史蒂格勒都是力主發揮市場功能、減少政府干預、削減政府支出及財政赤字的思想大師。諾貝爾獎的授予再肯定了他們的學術地位及對當前政策影響力。
　美國的民意也逐漸贊成減少財政赤字，今年九月美國的蓋洛普民意測驗中曾問美國人民：「國會中有一個修改憲法的提案，要求國會所批准的聯邦預算一定要每年平衡。」六三％的美國人民贊成預算平衡的修憲案，只有二三％反對，其餘一四％沒有意見。
　展望一九八○年代自由世界經濟政策的鐘擺，除了少數例外（法國及希臘），都已經從「更多的」政府支出及財政赤字，向右移動，擺回「較少的」政府支出及財政赤字了。這個轉向能否持久，以及能否收效就要看政府領袖有多少勇氣，民意代表有多少遠見，以及人民肯做多少犧牲。