集體領導是什麼？

一月十三日下午三點五十分，蔣經國總統去世；當大部份人還處於驚愕與哀慟的情緒中時，中華民國政治權力事實上已經開始了另一次交替。
　第二天，國內外媒體的報導都汲汲分析，至少到一九九○年總統任期期滿以前，中華民國會採取「集體領導」的方式度過。接連幾天，街頭巷尾的議論都集中在由那些人來「集體領導」。
　
什麼叫集體領導？
　
　但是對一向習慣於由一個強有力的領導人來決定黨、政、軍大事的中國人來說，到底集體領導將以什麼方式呈現？集體領導要能正常運作並不造成政治危機，需要什麼條件？卻都是在過去經驗範圍內無法體會的事。放眼天下，世界上幾個國家的模式可以約略說明集體領導的實際運作，及其可能的限制。
　法國總統密特朗和總理席拉克形成的「左右共治」，瑞士七個總理輪流領導的聯邦統治，和日本自民黨內派閥分裂卻穩定主導日本政治三十三年的方式，都是例子。雖然這三個國家跟台灣的政治結構與環境都有不同，拿來解釋台灣未來的集體領導並不十分恰當。但或多或少，這些模式都足以讓在台灣的人民，對一片茫然的未來政治領導有些思考的方向。
　法國社會黨總統密特朗在一九八六年，不得不任命右派多數黨領袖席拉克為總理（相當於行政院長）時，不是沒有料到這充滿衝突矛盾的三年。此後，右派的席拉克在經濟、社會、內政等政策上，時時採取與密特朗相左的立場。譬如密特朗上台後大舉收歸國有的大企業和銀行，席拉克就建議重新開放民營。除此之外，席拉克也堅持與密特朗同時代表法國出席一九八六年在東京舉行的先進國家高峰會議。這種衝突造成法國政府決策過程的緩慢，甚至缺乏政策。
　
避免製造政治危機
　
　法文「共治」的意思，是指一個總統和不同方針的國會多數黨共同治理國家。在戴高樂建立第五共和之初的憲法中，就種下了不同黨派領導政府的結果。只是三十年來、歷任法國總統都一直努力避免發生這種尷尬的狀況。根據法國憲法，總理的權力包括內政、外交和國防事務，但總統對國防、外交和條約的批准都有特定的權力，就是總統的「特定範圍」。
　雖然憲法交代不夠明確，但從前年共治開始，密特朗和席拉克已經約略發展出自己主要的職權範圍─總理負責內政，總統主掌外交、國防。儘管職權之爭時有所聞，暗潮洶湧，但據「國際前鋒報」的觀察，雙方都有避免製造政治危機的誠意。
　這份誠意事實上是建立在一種巧妙的權力平衡上，雖然雙方都不特別滿意目前的掣肘，但面對今年總統大選中的其他對手，密特朗和席拉克都情願維持現狀。於是當席拉克的經濟政策引起嚴重的鐵路、電廠罷工時，密特朗沒有趁機要求內
閣重組；而當密特朗因為伊朗軍售案遭媒體攻擊時，席拉克出面安撫兩派激動的群情，指出；「政治不應製造對大家都有害的爭論。」
　政治觀察家預測，五月的總統大選後，法國仍會維持目前的共治狀態。
　
輪流領導？
　
　相對於法國政壇的爾虞我詐，瑞士七個總理輪流領導的方式就顯得一團和氣。由國民大會中選出的七名總理，平時分別擔任七個行政部門的長官，每年由其中一位擔任代表國家的元首。「你要問我現在瑞士的元首是誰，我真的不知道，」瑞士社會學者史睦坦白承認。
　因為是輪流制，所以元首除了代表國家外，沒有特別的權力，因此也就沒有特別的政策。除非面對緊急狀況，否則政策的形成是由七位總理協調折衝產生，於是決策過程鬆散且緩慢。史睦舉瑞士的環保政策為例，就拖延了十幾年才符合眾議，制定完成。
　而且瑞士的民間力量─專業人員、企業團體和工會的勢力特別龐大，在政策擬定時可採全民表決的方式進干預，更拖長決策過程。
　這種緩慢但平和的決策方式，對政治穩定、人民教育與生活水準高、又無強敵對峙、不需考慮國家安全及特定國家使命的瑞士來說，不會帶來太大的困擾，但面對緊急狀況的應變能力就極為不足。
　
分裂中的一致
　
　三個集體領導模式中，最接近台灣的，是日本由分裂的自民黨主導三十年的政治模式。
　自民黨內激烈的派閥之爭造就出來的無數政治醜聞，已經使日本政治成為「分裂政治」的代稱。但三十年來，日本政府的政策領導能力，無論表現在經濟成長或環境保護等方面卻又為世人稱道。
　這種分裂中達成的一致性，史塔克溫在「日本─成長經濟中的分裂政治」一書中指出，主要是因為全國的目標一致，一致追求生活水準的改善和經濟成長的使命。自民黨在這全國使命的要求下，儘管派閥代表各種不同利益，但無論誰執政都能保持一致的政策。
　另外一個保持政策一致的原因是日木的黨政分離。日本文官系統在形成政策過程中有龐大的勢力，讓派閥鬥爭激烈的日本國會通常被形容為只有橡皮圖章作用的「傀儡國會」。為確保自己在政策上的獨立主導權，職業文官堅持維護日本「政治不影響部長級以下」的人事制度。
　文官在決策過程中的霸氣並不是沒有引起糾紛，文官和政客間的鬥爭，據詹鶽在「推動日本奇蹟的手─通產省」一書中指出，會造成決策過程緩慢，為照顧反對者的利益而犧牲原來的政策，以及官員傾向迴避風險性太高的問題等。
　而且，史塔克溫進一步指出，派閥間的鬥爭讓自民黨跟各利益集團的掛鉤益發嚴重，這不僅造成日本著名的受賄醜聞，更削弱中央決策單位─總理及內閣的決策權力，也進一步造成行政革新進行緩慢。
　
效率與效能的衝突
　
　除目標共識、黨政分離外，第三個政府政策一致的原因，美國學者潘佩爾指出，是日本政府規模較小。日本政府人員只佔總勞動力的九％，而歐美政府的比例則達一四至二○％。這對於政府內部協調非常有利。
　法國、瑞士、日本三個模式雖各有不同，但都顯示幾個相同的特性：
　因為決策過程中牽涉的份子較多，溝通協調的時間會加長，政策妥協的成份也會加大。對於特別不具使命性的政府或者無所謂，但面對危機時的應變能力卻不夠。
　效率不夠，卻不表示效能不夠，詹鶽教授就在書中強調日本政府應變的效率（efficiency）不足，但一旦協調成功，達成共識，政策推行的效能（effectiveness）就相當高。
　另外，雖然協調費時費力，但是領導人物都有儘量避免政治危機的忍讓體認。法國總統與總理的爭執雖然鬧得滿城風雨，雙方卻在最關鍵的時刻維持分寸。日本則較著重私下解決的溝通協調。台大政治系教授許介麟就曾為文指出，自民黨前任教父田中角榮就是最擅長和日本其他政黨「搓圓仔湯」的高手。田中派解體後，繼起的現任首相竹下登派也需有金丸信類的高手支持。
　對於未來的台灣領導者，司法院長林洋港希望除了積極作為之外，還需要懂得「自我節制」，才能達成和諧的集團領導。
　前行政院長孫運璿更進一步指出，目前對中華民國來說，最重要的是維持穩定，鞏固領導中心。如果局面不穩，再有作為的領導者都很難敢於或能夠發揮。而在當前這個需要慎重處理的微妙時刻，孫運璿認為「容易增加誤會的話要少講，大家不要急著講話，不要急著表現，凡事要一步一步來。」
　證諸世界上其他集體領導的模式，忍讓的誠意加上政治的智慧大概不外乎此。
　正如蔣經國總統去世前，在十二月接受天下雜誌訪問時所曾懇切指出：「決心積極革新的年代，大家對各種事務的看法，不能只顧眼前，要多展望未來，應有更寬闊、深遠的視野，放眼天下。」