民航局的為難 — 管飛機不比開戰機

站在松山機場附近，每隔幾分鐘仰頭即見一架銀色大鵬呼嘯衝向天際，將天空切出一條仰角直線；不一會兒，遠處天邊又有一個小黑點逐漸逼近，最後化為一架飛機降落在跑道上。
　過去三年來，全球航空巿場看好，亞洲地區更是聚光燈的焦點，民航以每年近一○％的成長率領先歐美。而根據預測，到了公元二千年，每十位在空中旅行的人士中，就有四位是在亞洲上空。
　焦距拉到台灣，蠢蠢欲動的氣氛更加濃烈。政經環境的劇烈變動，正驅使台灣航空巿場連續三年以二成左右的年成長率躍升，且後勁看俏。
　但面對這股航空熱潮，台灣卻可能由於機場不勝負荷，只能呆坐一旁，眼看其他國家分走這塊巿場大餅。
　應該是在去年啟用的中正機場第二期航站，現在要到民國八十三年才能完工；而根據美國Parsons公司的規畫，飽和量五百萬的一期航站（另一數字八百萬為前局長毛瀛初私下擬定），卻必須負擔年七百多萬的旅客。
　「我不敢想像以後五年會怎麼樣，」一位熟悉機場作業的前民航局官員憂心忡忡地說。
　翻開民航局過去十年的成績單，許多受訪人士為它打的分數都是「不及格」︰硬體建設延宕，巿場遊戲規則沒有建立，規畫不夠前瞻，十年航管計畫又宣告失敗，處處顯露出捉襟見肘的窘態。
　最迫在眉睫的，是硬體建設不敷使用的問題。民航局長陳家儒雖然解釋，由於航空巿場前幾年成長趨緩，到近三年才猛然甦醒，「成長超過預期」，因此建設不足。

遠遠拋在後面

　但許多巿場人士對民航局沒有按照十多年前的規畫進行分內工作，仍然十分不以為然。他們表示，目前其他公共建設由於沒有提早規畫，最大難題是卡在徵收不到土地，但中正機場先天條件極佳，十多年前早已預留一千二百公頃做為擴建使用，只須照著規畫行事即可，卻一直到旅客衝破飽和容量才思行動。「歷屆交通部長都要負責，」曾經擔任交通記者聯誼會長的巿議員陳學聖抨擊。
　除了新航站的擴建之外，即使是已滿十一週歲的中正機場一期航站，在管理與設備投資方面，也招致許多批評。
　六年前，當中正機場五週歲時，主管官員當眾宣布未來的願望是加強管理，把新加坡樟宜機場遠遠拋在後面，但幾年過去，當新加坡樟宜機場連續數年獲得倫敦旅遊雜誌選為全世界排名第二的管理最佳機場，中正機場卻任設備老舊，管理脫軌。
　曾任職航空站的一位退休官員透露，中正機場一年盈餘三十餘億台幣，超過高速公路，但局在改善管理與設備更新方面卻吝於花費心力，以致空橋蝕不堪使用，飛航班次顯示牌從一年當機十次到一個月當機十一次，每次二到四小時，目前才開始要著手維修。
　而櫃台擁擠、航空公司辦公室不夠、通關速度緩慢，都造成旅客出入不便，李登輝總統在交通部長張建邦就任後，還特別提出，要求盡速改善。

開放天空

　硬體建設腳步落後，而民航局在建立巿場遊戲規則方面，步調也嫌緩慢。七十七年國內「開放天空」之後，本島航線由華航、遠航獨占的態勢在一夕之間被打破，新加入永興、大華、復興、馬公等中小型公司，但維修棚廠、票價等配合措施卻沒有迅速調整，導致巿場秩序紊亂。
　一位曾經參與交通部作業的學者指出，國外在推出一項政策時，通常是人力、財力和制度準備齊全才同步推出，台灣的做法卻往往是用腦的階段（規畫）很草率，急著發布之後再找人才，邊打邊改。但這種作法應用在航空上，由於極端專業且涉及安全問題，極易頻出差錯。　
　以涉及飛航安全的維修棚廠為例，就緩不濟急。「只要有船就一定要有港口，飛機維修也一定要設在飛機場，」長榮航空董事長張榮發說，但復興、大華等航空公司加入巿場已經二年多，至今卻遍尋不著他們的港口，只得暫時寄居華航的屋簷下。
　而費率紊亂不合理，也令巿場始終無法建立公平競爭的遊戲規則，威脅航空公司的生存。
　費率調整固然不是民航局單獨決定，必須經過交通部的同意，但業者都表示民航局難辭其咎。已經七年沒有調整的費率採齊頭式的平等，各種機型不論大小都必須收費一致。而費率訂定不合理，台中到花蓮機票要一千八百元，台北到高雄卻只要一千元；高雄到馬公船票有些在一千元以上，但營運成本更高的飛機票價卻限制在一千元以下。　

應該是國寶

　曖昧不明的制度並不只限於國內線，國際線上也出現一樣的困擾。去年三月，長榮成為三十年來華航之外台灣第一家國際航空公司。長榮以世界第一海運公司的優勢，以民間企業的靈活，手腳俐落地進行所有準備工作，但在與政府接觸的過程，卻磨擦頻傳。　
　曾任交通部長的總統府資政高玉樹表示，類似長榮這樣投資大又為國家爭取形象的民間企業，「動作很主動，甚至衝動，應該被當作國寶」，盡速協助它上路。
　但民航局沒有在新航空公司加入後立即修改遊戲規則，讓兩家公司利益均霑，卻直到長榮一再憑己力取得數國航權後，才在今年預備成立「爭取航權委員會」，負責協調航權問題。
　也由於規畫不夠前瞻，已經成立一年多的長榮申請辦公室卻未能獲准，「你是結了婚再找房子還是先找房子再結婚？」長榮一位高級主管大聲反問。
　「民航事業發展很快，要是沒有事先規畫，永遠只有追在後面跑的分，」熟悉航空業務的一位退休官員也搖頭嘆道。
品質保證

面對眼前的政府運作，一位研究公共政策的學者指出，一個政策出了問題並不可怕，可怕的是管理的機器出問題，因為它給你品質保證––「保證每一次的政策品質都是壞的，」這位學者提出警語。
　追溯民航局這部管理機器的動作遲緩，必須歸咎於沿襲已久的作法與心態。
　一位曾任職民航局高級官員的人士指出，民航事業的推動自民國六十八年中正機場開幕之後即幾乎停擺。六十八到七十五年之間由於高速公路通車與遠航三義空難的影響，國內線呈負成長，民航官員於是沈浸在每日閒散的作業，過去十年間幾乎沒有任何長期規畫可言，到去年才有一本「國內航線十年整體規畫」出現。
　安逸的環境到民國七十六年有了一百八十度的變化。社會快速變動，加上前任交通部長郭南宏上台後，「盯得很緊」，整個系統才像「睡覺睡了八、九年，突然醒過來，」一位民航局官員形容。
　揉揉惺忪的睡眼，環顧周圍的環境，每人國民所得已從六十八年不到二千美元躍升為七千多美元，國際客運自三六三萬人次增至七一三萬，足足成長一倍，再加上消費者意識抬頭，自由開放的呼聲一波波衝擊著民航局橢圓型的白色建築。但一位熟悉民航作業的學者指出，民航局頂著過去的制度與心態，既已「產生慣性和惰性，對任何改變都有很大的阻力」。
　在短短二年內，國內線和國際線相繼打破沿襲數十年的保守態勢，新作業的出現對只熟悉過去作業方法的官員，著實是項嚴苛的挑戰。交通部一位官員指出，民航局同一天送上來的公文中，會出現針對同一案例的二種意見；而針對航空公司所提的購機案，局呈上的公文可以只提詳細規格，但向誰購買，買多少架的整體資料全無，公文往返，造成時間延遲，下游業者卻心急如焚。

軍人文化

　分析民航局施展不開的原因，其實部分肇因於制度上的問題。由於國內過去對民航不重視，沒有航空管理方面的科系，人才的源頭活水不足，只好仰仗轉役的空軍，使民航局除了襲有公家機關的氣息，還多了一層軍人文化。
　平均年齡過高，導致活力不足是軍人文化下最明顯的現象。自局長以下到各組組長、航站主任，幾乎都由空軍轉任，年齡均在六十歲左右，即將在五年內陸續退休。一位主管就透露他「現在的衝勁和以前比差很多」，但「現在退休反正也沒什麼事做，」因此明知已經升遷無望，只有靜等退休。
　另一方面，由於高級主管多數是空降部隊，新陳代謝緩慢，士氣自然受到影響。局擔任同一個職務達十幾年的大有人在，循一般文官制度進入局的「老百姓」則升至科長就停滯不前，一般公司一個蘿蔔一個坑，但在這「紅蘿蔔、白蘿蔔分得很清楚，」曾任交通部官員的一位學者指出。
軍人文化籠罩之下，業務效率受到軍階或袍澤關係的影響甚巨。一位民航局退休的官員透露，軍人重視軍階，甚至官校前後期學員之間的關係都有如教官與學生一般，由於在軍中爬升速度高於民航局，因此後期調來的局長階級或期別往往低於早先調來的主管，這位退休的官員就以自己為例表示，他的期別高於現任局長陳家儒，「我上校時，他還是中校，他說什麼，我怎麼會服氣？」
　而華航董事長烏鉞為上將，總經理戚榮春雖和局長陳家儒同為中將，但戚榮春是空軍官校十六期，陳家儒卻晚了十期，因此一家航空公司董事長在前部長郭南宏邀請的會議中，眼見主管機構民航局長向屬下管轄的華航高級主管敬禮叫長官，不禁為之氣結。
而許多業界人士私下都認為民航局「指揮不動」華航，例如七十五年華航王錫爵駕機降落大陸，華航高級主管安坐其位，民航局長劉德敏卻因此下台，許多民航人士就深感不平。
　為民航制度諸多的不合理，工商時報社論也曾經大聲疾呼︰「民航局自局長以下，全體官員均應逐漸改由經過國家考試及格的文官擔任，建立完整的文官制度。」
　一家航空公司負責對外聯繫的主管就抱怨民航官員沒有公司營運的經驗，常制訂出令他們「有苦說不出」的決策；巿議員陳學聖更抨擊「開賽車的，不一定會開公車」，何況還要求他管理客運公司的營運。
　但面對社會的快速變遷，業者、消費者和民意代表交相指責，民航局其實也有難言的苦處。
　今日的政府機構，只要牽涉到不同單位的溝通協調，則必然曠日廢時。溝通協調已屬不易，民航局要面對的卻是「軍方」，這個外人難得一窺究竟的超強勢力。
除了高雄小港機場，由於目前各航站均向空軍借用，起降次數均需配合空軍練習時間，民航局沒有自主權，成為民航發展的一個瓶頸。一位民航局官員表示，目前軍方和民航局每年開會討論一次，局提出的需求計畫，軍方未必能配合，而花蓮、台東等觀光地區，旺季更受限於額度，無法增加班次，使得旅客一票難求。『永遠是基於飛航安全、國防機密八個字，』巿議員陳學聖不服氣地說。而新公司的修護棚廠用地，單是和軍方協調就費時一年多，「很多條件不是民航局能掌握的，」局長陳家儒委屈地說。
　而幾位業界人士同聲指出，過去民航不受重視，交通部主管全國民航政策的編制過小，只有航政司空運科五位科員（二年前甚至只有三位）；同時國內既沒有和民航相關的高普考，也沒有相關科系訓練人才，更使得民航業界沒有資源做為發展的憑藉。
　儘管民航局正設法輔導航空學校的成立，但要培養一個航空人才發展成熟，畢竟不是一蹴可幾，大華航空總經理斯重慶就朗聲宣告︰「台灣民航業要翻身，要再等二十年。」
　面對「百廢待舉」的民航業，多年來特別關切交通問題的立法委員林鈺祥也期許民航局「做一個開創的局，而不要只知道守成。」
民航發展的局勢還在被推著往前走。今年三月，當交通部長張建邦在立法委員逼問下宣布︰對蘇聯、阿爾巴尼亞通航的大勢底定，與大陸通航則是「時間遲早的問題」，熟悉民航業務的人士，不禁為主管全國航空業務的民航局捏了一把冷汗。
　他們擔心，在目前種種條件限制下，過去環境遽變帶來的一連串考驗，已使民航局幾乎來不及拆解，追趕目前巿場需要與實際狀況的差距猶恐力有未逮，又如何能因應未來航空巿場風起雲湧的變局？