美蘇鬥爭下的台灣經濟 — 由人還是由己？

蔣故總統逝世已三個半月，李總統接棒以來，台灣各界對未來發展的方向也已有了明顯的表示，大多數人要求繼續在穩定中發展經濟，尤其要克服國際上保護主義的衝擊。對國內外政治運作關切的人們更擔心國際環境將有何種改變，外交方面有無突破的機會？
　在這個情況下，天下雜誌（二月號）曾對中華民國從一九四五年到現在四十二年來的經歷作了一個全部的敘述和檢討，目的是重溫歷史，庶使年輕的一代勿忘已往的艱辛。
　作者希望在此更進一步，將四十餘年來美蘇兩強在全球的鬥爭，如何直接與間接地影響台灣的經濟發展，略事分析，供各界讀者思考。
　第一次世界大戰後，美國與在台灣的中華民國的關係可以分作幾個階段。第一階段是一九四五至一九四九。這一段時間內美國對華關係著眼在大陸，不在台灣。所以在大陸棄守，中央政府遷台後，當時的杜魯門政府一方面認為在台灣的中國政府已不可為；另一方面則以為中共可能願意與美國修好，並爭取戰後美援，即像西歐一樣，可以從蘇聯一方拉過來。
　中共之所以能奪得大陸政權，原因眾多，但是最重要因素之一，是蘇軍得在東北代聯軍受降，接收日本關東軍軍備，用來武裝中共。這是雅爾達協約的後果之一。
　羅斯福之所以接受史達林的條件，原因有二：一是軍事上估計錯誤。沒有想到當時尚在研究發展中的原子彈的威力，和日本竟會無條件投降。美方以為克服日本需要持久戰爭，所以希望利用蘇軍陸上的軍力，尤其是人力。
　另一個原因是對史達林和蘇共保有一廂情願的幻想，以為蘇聯在損失重大的戰爭之後，會致全力於和平建設，既不以鞏固在歐亞兩國建立深廣的緩衝地帶與附庸國家為先，藉以鞏固國家安全；亦不以擴展共產主義意識形態的信徒為先，從而為蘇聯在未來更向外擴張時，佈下一些棋子。
　但是美國在雅爾達下錯棋之後，何以在民國三十七年（一九四八年）中華民國頒布憲法與共黨在大陸全部發動內戰後不全力支持中華民國政府呢？這個問題的答案也很複雜，其中兩個重要的因素是：(1)中方需要的援助可能太大（請參看下節），可能不限於物資；(2)美國決策者與民間對中共也保有一些幻想，以為中共實際上只是在主張土地改革和政治參與及民主化。
　因此美國在一九四六、四七兩年派遣馬歇爾介入國共雙方的停戰談判，希望中國能成立「聯合政府」。同樣的政策當時在東歐（波蘭與捷克）失敗的象徵已頗顯著，而仍舊一再嘗試，原因想是上述幻想的存在。
　此外，中蘇和好合作的關係是否能持久也不無可置疑之處。因此美國在中華民國中央政府遷台時的政策，對中共是觀望試探；對台灣是觀望，接近放棄。一九四九年國務院著名的白皮書，也就是艾契孫描述美國當時政策的說法，所謂「等塵埃落地」就是這個道理。
　
小事發生大作用
　
　因此我們可以說：在一九四五至一九四九這個階段，美國對台灣經濟等於沒有插手；對遷台的中央政府不抱大的希望，一切都在觀望之中。然而當時的一件小事，也可以說是無意中做的事，則是美國在大陸短期援華的經費中，農業部分有少數尚未用完。這個少數美方准予用在台灣。也幸而中國農業技術人員的傳統較長，底子較厚，人才較多，所以他們能隨政府遷台，而在五０年代，透過農復會，發生了絕大的作用。
　台灣的經濟發展，以五０年代為奠基期，以六０年代上半為「起飛」初期，以六０年代後半至七０年代初年（一九七三年底石油急遽漲價與一九七二尺克森訪問大陸，發表上海公報，和一九七三年的越南停戰協定）為起發最旺的一段，差距不止十年。當然，這種斷代的畫分以經濟政策、結構和推動因素的重點著眼，並非說前後階段在某一天或某一時刻是完全不同的。
　本文重點並非詳細研討台灣的經濟發展，而是著眼於後者與國際政、經環境變遷的關係。因為台灣從(1)「穩定物價」、(2)在基本供應消費的產品方面由「進口代替」政策轉而為「出口導向」政策，與當時美國援外政策的轉變不無密切關聯。
　
畫時代的一九五○
　
　言歸正傳：一九五○，對台灣而言，是一個畫時代的年頭。由於北韓在該年六月侵犯南韓，而杜魯門當機立斷，決定全力抵抗，命令美軍協同應戰，而且能夠在聯合國安理會中通過譴責北韓和對北韓應戰的聯軍總部。
　杜魯門之所以如此決定，不但表現他個人的果斷力與性格（這是史達林估計錯誤的一點，也是後來麥克阿瑟統帥估計錯誤，遭杜氏黜退的一點）也與該年切，以及前兩年美國在歐洲與蘇聯打交道所得的經驗有關；更加上一九五○年初蘇聯與中共關係的發展，益使杜氏決策對他本人而言，並非一朝夕間的突變。
　杜魯門在羅斯福逝世就任總統時，並無外交經驗。任內頭兩年便接二連三地親眼看到在東歐組織的聯合政府（包括當地的共黨）一一被納入史達林樹立的鐵幕之內。一九四七年美國宣布「馬歇爾計畫」的時候，原擬邀請蘇聯參與，史達林卻斷然拒絕，肆意組織東歐經濟集團對抗。顯然是不願東歐蘇軍佔領的地方受美援引誘，向西歐看齊。
　次年，蘇聯封鎖西柏林（在西方聯軍佔領中），切斷與西歐陸上交通，目的是用經濟困難迫令聯軍退出，這更顯明地表現史達林的強悍。當時美國大軍業已撤出大戰時的西歐戰場，所以我們不難想像杜氏對史達林與蘇聯有意在歐洲稱霸的看法。
　一九四七（民國三十六年）雖是美國大規模在經濟方面援助西歐的開始，在遠東卻於遲疑日久後，終於決定對中共保持觀望，而停止對華經援。這期間影響美方決策的因素，迄今仍為歷史上的爭端，部分則受中共本質認識錯誤影響，已見上節。
　本節中提到的蘇聯封鎖柏林，美國藉長期（一九四八年六月至一九四九年五月）空運接濟西柏林，在西歐吃緊，隨時可能發生劇烈惡化的情況之下，大規模介入中國大陸糾紛自非上策。客觀來講，站在杜魯門的立場是不難理解的。
　
毛澤東向蘇聯一面倒
　
　然而美方在四九年政府遷台時宣布的觀望態度，維持也不過一年。而使杜魯門做一百八十度改變的因素，也是蘇聯與中（共）蘇關係的發展。(1)先是毛澤東在四九年所著「論人民民主專政」一文中便已坦白宣稱，外交上應向蘇聯「一面倒」。(2)接著中共在次年二月便與蘇聯簽約，取得三億美元的貸款。這兩項事件，加在對美方公私人員業已多方苛待之上，足以表現中共無意改變親蘇政策。
　所以在蘇聯放棄封鎖柏林僅十一個月後，北韓即行南侵的行為，顯係受史達林慫恿，受史氏利用其中韓共附庸，準備將亞、歐大陸的中共韓共與東歐全部納入鐵幕之內，在遠東將美國勢力趕出陸地之外。
　對美國而言，在朝鮮半鳥應付蘇方之間接挑戰，陸上戰事擴大的趨勢較介入中國大陸戰事或者更容易限制；同時在柏林解圍後，不在朝鮮半島接受挑戰，可能再度引發蘇聯對西歐的侵犯。
　以上可說是國際環境給台灣經濟穩定與發展的轉機。杜魯門派第七艦隊巡邏台灣海峽，因而帶來國防上的安全感。接著美援恢復，給台灣重建交通、動力、灌溉設施的機會。消費品原料、機械的進口和「相對基金」的運用，使台灣能緊縮通貨，平抑物價，終得遏止惡性通貨膨脹。前節所述農復會人員因而亦得發揮其技術貢獻，推動土改，增進土改後的農業生產與農產品出口。
　美國對華政策於一九五一年，在杜魯門手中扭轉（當時共軍已在朝鮮對美軍作戰），經過艾森豪（兩任八年）、甘迺迪、詹森（兩氏任期共四年）至一九六四年止，前後十二年，恰巧是台灣從穩定到初期「起飛」，從初步「進口代替」到開始走向「出口導向」發展經濟的階段。
　台灣本身的政策與國際環境的互動可畫分為以下幾個因素：
　(1)艾森豪、國務卿杜勒斯的圍堵政策建立了圍繞東歐、蘇聯、中共的區域性與雙邊的協防系統，包括一九五四的中美協防條約。
　一九五八年中共企圖進犯金馬時，美國支持台灣保護海防前線；蘇聯懾於當時美方堅強的外交與武力，不願擴大事件更深介入，因此拒絕毛澤東以原子武器支援中共的要求。這種種事件都有鞏固台海安全的效果，為經濟發展的先決條件。
　(2)美國對盟國的軍援同時具有技術轉移與訓練的功能。此外，五○年代韓戰與戰後重建，美方均以日本為基地，故除對日之直接援助與投資外，韓戰帶來的需求和美國在日本的開支，變成日本重建的一大股動力。一九六五年詹森總統派大軍往越南參戰，台灣也加入日本的行列，成為支持越戰的補給、修理基地。
　(3)從六○年代開始，美國的援外開支，已氾濫至無限度，詹森時代美國更大幅擴大國內福利設施，故在縮減外援聲中，終於要選出少數受援國，削減經援，台灣的經援遂於一九六五年停止（軍援則仍繼續）。
　
結束越戰煞費苦心
　
　一方面令台灣想盡方法，擴大出口（包括出口加工區的開設）；另一方面，戰爭與國內開支帶來的經濟膨脹和國內工資高升刺激美商在外投資，雇用廉價勞工。台灣的製造業因此能不斷提高出口，以出口貿易彌補美援而有餘。當時韓國尚無力與台灣競爭。
　美軍參加越戰對台灣的經濟發展雖有極大的正面影響，但詹森戰略一反美國的速戰速決傳統精神，力求北越與南越談和，明知雙方武力無法戰勝，美國因而想放棄無謂的犧牲，不料適得其反。結果是美國反而不能持久，國民厭戰，反戰情緒高升。
　尼克森一九六九年登台後，便多方設法結束越戰。尼氏想出的辦法便是一方面作出可能支持中共與蘇聯對抗的姿態，另一方面對蘇聯表示，可能在經濟方面給蘇聯最惠國待遇，增加糧食供應，並與蘇方在戰略核武器方面達成初步協議，等於實質上承認蘇聯之核武器威力程度業已與美國接近。
　美國的目的是要蘇聯不阻撓美軍自越南撤退；主要手段是利用蘇聯傳統一對同時要照顧兩個戰場的恐懼（一九三○年代的「東京柏林軸心」便為一例），必要的手段是與中共開始打交道。
　季辛吉一九七一密訪大陸，一九七二年的尺、周上海公報便很自然地演變出來。由尼、季之「聯共制俄」到與中共建立「軍事合作」便成為更進一步的發展。尼、季開端時毛澤東文革甫畢。毛、美雙方尚不能「真誠合作」。毛死後，中共宣布「現代化」目標與經濟改革，卡特政府便認為時機成熟。於是與中共正式建交，與中華民國絕交，廢止協防條約，便於一九七九年一一實現。中美關係乃又進入另一階段。
　一九七○年代國際環境對台灣經濟發展的影響逐漸變質。在七三年底原油價格突漲之前，台灣六○年代後半「出口導向」繼續上漲的餘勢猶盛，所以政治上雖先後承受退出聯合國與上海公報的打擊，經濟方面並無挫折。一九七四至八○年時，台灣經濟除擔承石油不斷上漲影響之外（尤其是七九、八○時的油價巨增），不利的國際變化更是層出不窮。
　(1)七三年越戰停戰協定後兩年，越南倉皇撤退，原因是國會不准用武力（重新轟炸北越）對付河內。
　(2)美國應付阿拉伯產油國的能力大減，對連接日本－中東與中東－西歐間航道的保護能力，亦有捉襟見肘之憂。第七艦隊已不能以保護西太平洋航線為其專責。
　(3)美蘇間的長程（即所謂戰略性的）核武器均勢已更對蘇方有利，因而促成美國用第三者的力量來牽制莫斯科的想法。
　(4)最後當然是七八年底美方宣布撤消對中華民國的正式外交承認，以及七九年底的雙邊協防協定失效。在這些超乎尋常的多方打擊之下台灣經濟卻能不度過難關，而能不斷上升，原因何在？
　總括言之，這個問題的答案是：
　(1)一九七○年中葉的台灣經濟已不是十年、十五年前那樣脆弱，出口潛力已大，國外商界中知名度已高，國內儲蓄能力業已巨增（所以不需舉外債），依賴進口燃炓的程度雖高，核能發電已見端倪（現在反對核能的人士望能留意）。
　(2)政府的總體經濟政策仍能著重避免物價上漲的需要；與其他發展中國家相較，能控制物價上漲的程度。同時一般政策在分配方面繼續注重所得的平均，藉以維持工資上漲的速度與勞資間的關係。
　(3)外交方面，台灣的執政當局忍辱負重，老成謀國，不意氣用事，也是一個不容忽視的因素。換句話說，台灣從完全受國際變化支配的境地，已能逐漸發展出一些應付與利用國際環境的能力。
　八○年代的初期，即在八二年中以前海格國務卿任內，截至八月十七日有關對台灣軍售公報發表為止，美國對台政策，實質上承襲季辛吉的作風，與卡特時代相較，除了辭令與外交方面，因受雷根總統的個人好惡影響，其他並無顯著區別。
　八二年中至今則進入轉變期間，除人事變動的影響外，最重要因素仍是台灣本身的經濟發展和內政外交，內涵與外表的雙重演變。或者可以說，美國的對華政策業已與台灣的政策更走向互動。
　
創立新的未來
　
　只一點願在此指出：本文所述杜魯門時美國對華政策的轉變，與尼克森始創而在卡特手中完成的第二次轉變，有一個共同的目的－對付蘇聯！兩者所採用的手段與後果不同，然而同受對中共政體內涵認識偏差的影響，手段與後果所以不同，受兩次轉變相隔幾乎三十年的影響。
　在這三十年中美國國力相對地式微，在台灣的中華民國則相對地成長。美國人盼望「中興」，台灣正謀求創立一個新的未來。十年卅年後又如何？事在人為－美國人和在台灣的中國人。（作者為史丹佛大學胡佛研究所研究員）