權力應該怎麼遊戲？ — 美國國會尊嚴確立的軌跡

走在華盛頓國會山莊大道上，林木扶疏，恍若置身公園，但周圍幢幢大理石巨廈，散發出濃郁的權力味道，時時提醒路人，這是全世界最具影響力的機構。
　維繫未來世界和平希望的美蘇中程限武條約要它批准，十二年前南越及四十年前中國大陸都因它否決援助，而加速淪於共黨之手。
　美國國會在國際舞台上擔任要角，緣於美國強大國力，不是其他國家所能望其項背。但它在國內因提供國民對民主的認識及驕傲，應該是任何一個上軌道的民主國家可以達到的。例如每年十萬以上的遊客擁有華盛頓，必至國會山莊參觀他們的代表在議場唇槍舌劍，往返折衝；而文法科大學畢業生最嚮往的職業是「上山」（指國會山莊Capital Hill）當參眾議員助理。
　國會山莊擁有今天的地位，實來自充分的民意基礎，加上執政黨和反對黨公平競爭，議員以專業知識及嚴格的專業規範，再加上龐大的助理群，來應付日漸複雜專業的立法工作。
　觀察我國國會現況，很容易看到兩百年來美國議會政治的縮影－草創期時議員彼此的紛爭騷擾，中期確立議事規則、規範，晚近選舉與金錢結合，「只是我們的問題一併而來，立法院最迫切的工作是先為自己立法。」一位居華盛頓的我國政治觀察者說。
　
國會尊嚴非一日
　
　確立國會尊嚴並非一蹴可幾。兩百年前美國國會成立時，也經常發生如今我國立法院的場景，由於當時美國國會組成分子有草莽移民，在大理石舖成的議會上，國會議員經常口角、打鬥、攻擊議長，有一位議員甚至向同僚挑戰決鬥而殺死對方，遭眾議院投票驅逐。
　但是當民眾教育水準逐漸提高後，（美國受過高中以上教育的占總人口六０％）選出的民意代表水準也跟著提高，根據國會委刊統計，美國國會議員六０％來自律師界，其餘為教授、企業界人士等。
　本世紀初，美國國會逐漸步上井然有序之途。美國人往往從電視轉播上看到他們的代表，在最尖銳的問題上，無論是限武條約、減稅法案、綜合貿易法案等，贊成、反對雙方各持理由、言辭犀利，但止於問題辯論，不涉及私人道德。攻擊行攻官員時，只攻擊政策，而不攻當當事人的能力操守，粗話更是絕無僅有。對前來國會作證的官員或人民，必定稱以先生、女士，「這是最實際的民主教育，」一位久居華盛頓的新聞記者說。
　步入美國國會，參觀者立刻可感覺到莊嚴的氣氛，會場內除了發言人，少有交頭接耳的雜音。攝影記者及電視轉播只能站在定點拍照，一次只准許五位攝影記者進入會場。
　莊嚴的維持是靠來自五十州的五百三十五位議員遵守諸多旁人看起來是繁文縟節的規範，以保持會場的尊嚴及秩序。例如正式開會前，國會牧師必須領導議員起立禱告；議員在發言時，必須遵從議長權威，議長甚至可規定議員服裝標準，如果議員不著西服，可命令其退席。
　當會場秩序不佳時，議長會命令發言者的議員靜默一分鐘。此外，為了避免議長與議員直接衝突，由議員們選出一位立場中立的人士擔任警衛長(Sergeant at Arms)，負責幫助議長維持秩序。當議員開始衝突時，他拿著一根象徵國會莊嚴的棍棒到吵鬧的議員前一站，會場往往恢復平靜。
　但是美國國會能心平氣和地討論問題，根據觀察分析，實在是因為長久以來兩黨公平競爭政壇席位，兩黨都有成為執政黨和反對黨的機會，也都有在國會裡成為多數黨的機會。
　至於與行政機關抗衡，國會山莊則是運用其龐大的幕僚群、專業知識與研究，來應付日益複雜分岐旳立法工作。
　議員一半以上是律師出身。此外國會山莊擁有三萬名職員，平均每個議員有六十名職員可用。世界上最大的圖書館－國會圖書館館員，及附屬的國會研究中心研究員都是議員的智囊團，隨時應議員要求，做政治、經濟現況研究，他們也發表過對我國政經情況的評估。
　每位議員平均有二十位以上的助理，主要委員會主席的助理中更有分門別類的專家，如貿易、銀行、外交等專家。各種法案事實上，是各議員助理間關起門來協商折衝，消險歧異點後，再經由議員表達出來，「助理掌握了法案的走向，」紐約時報專欄作家史密斯在新作「權力遊戲：華盛頓如何運作」中指出。
　雖然經過大家認為公正的選舉過程，美國各界對這個最高民主殿堂也有很多無奈處，例如因集體行使權力，議事效率必然降低；幾近天文數字的競選經費－一九八六年的選舉中，每位參議員平均競選經費合新台幣九千萬元，每位眾議員約一千萬元（加州一位參議員競選經費高達六億元），使得議員就職第一天就得開始為下一任期募款，「代價是政客的品質低落及選民極度的不信任，」紐約雜誌專欄作家伊利沙白．杜在她的「金錢與政治」一書中嚴厲批評。
　尤其在一九七０年代末期，國會發生多件醜聞，例如韓國商人朴東宣行賄，牽連了十九位參議員。一九八０年，美國聯邦調查局人員喬裝阿拉伯石油鉅子行賂參議員，一共有七位被起訴判罪，美國議會的聲望至此跌至最低點。當年哈里斯民意測驗結果顯示，只有一一％的人民對國會有極大信心，七八％的人民認為國會議員用不道德的手法進入國會。
　但是，這個「權傾一世」的機構也有別的機構制衡督促。例如這兩件醜聞都是由報紙先報導出來，引起社會注視，使司法界及兩院紀律委員會必須採取制裁行動。
　在國會登記的三千位記者，經常注視著議員的一言一行，而且任何記者或個人都可以到文獻室調出議員的私人財產報告。有心長久從事政治的議員必須謹慎行事，維持聲譽，否則當時不被發覺，日後競選更高職位時被人發現，更難交代。一九八四年民主黨副總統候選人費拉洛在競選當中，就被新聞界發現她在眾議員任內與丈夫報稅不實，而遭人質疑及抨擊。
　華盛頓也有大大小小的研究機構，為選民「看守」國會議員。例如「國會觀察」、「納稅人協會」、「共同目標協會」，他們定期發表每位議員所花的競選費用，研究議員的投票行為是否對某些利益團體特別偏頗，到國會作證，修改競選法及議事法案等。「我們要把他們導上正軌，」擁有三十萬會員，代表選民聲音的共同目標協會發言人說。
　
透明人
　
　在這些機構督促下，一連串公職人員的紀律規範及機構次第完成。目前國會議員就像行政官員，必須接受公職人員紀律法及各院自行擬訂的準則。這些法規，最主要的精神是一切公開。每年五月十五日以前，公職人員（總統、議員及其高級助理、部長）都必須申報自己及配偶的財產、兼職收入、餽贈禮品、非勞務所得，如股票增值等。任何人只要到國會資料室都可拿到國會議員的這些資料，「議員就像個透明人一樣，」布魯斯金研究所研究員甘地絲指出。
　對議員兼職，兩院有嚴格規定，兼職收入不得超過本薪的三０％，而且不能擔任公司裡負實際營運責任的職務，如總經理等，如果法案牽涉到這位議員的兼職事業，委員會主席可要求其退席。
　我國眾多民意代表介入政府工程招標已相沿成習。美國對此有嚴格規定，任何公職人員參與政府的契約、採購觸犯刑法，可判刑一年。以國會議員為合夥人的公司也不得參與政府招標。最近，紐約市選出的眾議員拜亞奇，因為介紹朋友與市政府做生意被起訴。
　議員也不能接受與國會有直接關係的團體或個人一百元以上的禮物，外國政府贈送的禮物超過一百八十元得送交國庫。
　最近幾年來，我國工商業利益集團馳騁在立法院。立法委員往往壁壘分明－尤其在審查關稅等法案時。於是有人認為應限制這種遊說活動。但是美國的法律已承認這是項「民主必然的罪惡」，而希望將這項活動從地下帶到地上。所以每個遊說團體成立時，必須到國會公眾記錄室登記，每三個月必須提出一份詳細收入支出表，要註明這個團體與那些公職人員接觸及花費，也要填明損款給這個團體的機構。
　美國遊說團體五花八門，從一人公司為教堂請命到擁有數十萬會員的國際縫紉女工協會都有。一般人以為工商界的遊說團體以其雄厚資金必占優勢，但是根據一九八四年國會選舉捐獻經費記錄，工會捐獻二三％，與工商界幾乎平分秋色。
　這些遊說團體穿梭於國會廳堂、議員辦公室中，企圖影響立法，但是由於遊說團體多，代表各方利益，不致形成某兩、三個利益集團壟斷立法的情形，例如正在國會山莊上熱烈討論的綜合貿易法案，就是各種利益團體逐鹿之處。主張抵制外貨的各種業者及全國勞工聯盟等團體大力遊說，但是更有美國進口商協會及消費者協會持反對論調，不願美國走上貿易保護之路。
　有了法以後，執行機構更是重要，在美國負責督促議員職業規範最重要的機構，是兩院的紀律委員會，他們經常開會制定或修改規則，提交院會通過。
　紀律委員會不像外交、賦稅、預算委員會熱門，而且委員被同僚視為惡人，因為他們必須負責糾正一些議員逾越規範的地方。但是有心改革國會倫理的議員認為加入此委員會能施展理想。
　例如前眾院紀律委員會主席班乃特被稱為「鐵面法官」，他是全院第三資深議員，本可擔任熱門委員會主席，但他願意為整頓議員紀律而貢獻心力。他律己甚嚴，不但對外來收入分文不取，更常把眾院薪水退回去，說自己不需要，當然他也嚴於責人，一度曾要求議員不能接受外面的兼職。
　
院內制裁
　
　紀律委員會裡有七、八位法律專家，平時他們解答議員們的法律問題，一旦新聞界或司法界發現某個議員操守有問題，這些法律專家及紀律委員會又扮演檢察官或法官角色。議員須到場接受詢問，委員們聽取正反兩面意見，投票決定處罰方法，再由全會委員三分之二通過實施。
　美國歷史上共有六位議員被除名。除了除名外，院會也可對違反規範的議員當眾宣讀譴責文，或處罰金及暫時停止職務。近年來，懲戒議員的案件已逐漸減少。「我相信絕大部分議員很廉潔，」加州大學柏克萊分析政治學博士甘帝絲說。
　從美國民主發展經驗得知，議員水準會隨著人民水準提高而提升，在這個過程中，更必須賴社會清議，如新聞界、學術界督促民選代表為自己行為立法、立規範。
　有法的規範，才有民主的尊嚴。