服務業力敲GATT大門 — 國貿競賽走向

七月間，財政部所公佈的完稅價格表，在美國威脅報復下，戲劇性地結束。九月間，經濟部提議對我國擁有巨大貿易逆差的國家在關稅上給予特別優惠，引起外國駐華商務機構「嚴重關切」，這項建議後被悄悄擱置。
　這兩件涉及與外國經貿關係的案例匆匆落幕，根本的原因在於這些措施與規範國際經貿失序的「關稅暨貿易總協定」（ＧＡＴＴ）不合，主事者一時不察，才鬧出這樣的糾紛。
　
擴大ＧＡＴＴ規範領域
　
　從這兩件案例中，也開始讓更多的國人意識到，當我國逐漸躋身為貿易大國，涉身國際經濟事務越來越深的同時，必須開始注意國際經濟競賽的規則。就在此時，ＧＡＴＴ會員國在遙遠的烏拉圭召開會議，決議自明年起，展開新一回合的多邊貿易談判，會談的議題，主要包括農業、服務業、投資和智慧財產權。
　新回合多邊談判最重要的意義，在於它擴大了ＧＡＴＴ所規範的領域。原本ＧＡＴＴ所涵蓋的範圍，僅限於商業產品，對農產品的規範相當薄弱。由美國所主導的這回合談判方向，是希望對農產品貿易制訂更嚴謹的紀律。同時將服務業貿易，投資及智慧財產權保護等問題，納入ＧＡＴＴ體系。雖然具體的內容，可能要到一九九○年以後才有結果，但正如美國貿易代表尤特在會中所強調，這次會議的結果，對未來的世界貿易體系必將有非常深遠的影響。
　
我國應注意新回合談判
　
　對不是ＧＡＴＴ會員國的中華民國來說，是否有必要去注意這次的談判呢？財政部關政司司長賴英照列舉了兩點理由，首先，這一回合談判如果達成任何協議，我國必將與主要貿易國家，透過雙邊協定，享受談判的成果並負擔義務，因此，這次談判對我國仍會有影響。其次，這次多邊談判的議題，如開放服務業貿易，加強保護智慧財產權等，即使國際間尚未達成任何具體協議，美國人已經把它帶到雙邊談判的會議桌上了。
　去年中美貿易談判中，我方允諾兩家美國保險公司今年底登陸台灣，就是一個例子。賴司長急切地說：「美國人等不了一九九○年了。」因此，注意ＧＡＴＴ多邊會談的進展及結果，可供我國作為雙邊談判的參考。
　在開始關切新一回合多邊貿易談判之前，可能需要先回顧一下ＧＡＴＴ的過去，以便對ＧＡＴＴ有更深入的了解。ＧＡＴＴ是各國為促進貿易自由，降低關稅及消除貿易障礙，而於一九四七年簽署的一項國際協定。當時共有二十三國簽署，時至今日，ＧＡＴＴ已有九十二個會員國，另有三十多國雖未參加，但卻實質履行其相關規定。曾經擔任過國貿局局長及經濟部次長的汪彝定先生表示，ＧＡＴＴ是國貿活動中，各國所共同遵守的規律，不僅涵蓋的範圍最廣，參加的國家也最多。
　就精神而言，ＧＡＴＴ所制訂的法則，目的乃在創造一個自由貿易的環境，因為在經濟理論的建構下，自由貿易可以使全世界的福利水準達到最大。
　戰後的經濟環境，自由貿易最大的障礙是關稅。因此，ＧＡＴＴ簽署之初，最主要的目的乃在透過多邊談判，降低各國的關稅，所以，ＧＡＴＴ基本上是一套關稅談判的法則。同時，為了確保關稅談判的成果，必須對關稅以外的貿易障礙及措施有所規範，以免在關稅談判中所獲得的利益，被其他非關稅障礙所侵蝕，這類有關的條款，如海關估價、數量限制、輸出入規費及程序、傾銷及平衡稅等，目的都在使貨物在輸出入過程中，有明顯及合理的法令可以依循，確保貿易流量的通暢。
　
對內對外無歧視
　
　為了有效推展貿易自由，ＧＡＴＴ建立了兩項非常重要的原則，一為普遍最惠國待遇（most-favored-nation treatment），依據這個觀念，一個國家給予其他國家的待遇，不得低於它給任何其他國家的待遇，換句話說，一國給其他國家的待遇，原則上應該一視同仁。
　其次就是國民待遇（national treatment），意指一國對外國廠商或產品所給予的待遇，如租稅及各種法規，不得低於它給本國產品的待遇。最惠國待遇和國民待遇，一為對外，一為對內，二者合稱無歧視原則。普遍實行的結果，將使本國產品和外國產品置於一個相同公平的環境中競爭，從而使各國能依自由貿易體制所遵循的比較利益法則，發展本國最具競爭力的產業，並互通有無。
　在實際運作時，ＧＡＴＴ降低各國關稅的方式，是依靠一次又一次的談判。過去漫長的四十年，ＧＡＴＴ共舉行了七個回合的貿易談判。所謂一回合，是指ＧＡＴＴ簽署國彼此間所進行的一連串會談，時間短則數月，長則五、六年。
　在這七回合談判中，可分為三個階段。前五回合談判，討論的焦點集中在降低關稅。第六回合的甘乃迪回合，除了繼續進行關稅談判之外，也開始將觸角沿伸至非關稅障礙，最後達成國際反傾銷法典。到了七○年代的東京回合，整個重心已經移向問題日益嚴重的非關稅障礙。
　這次談判的成果也最豐碩，共達成六項有關非關稅障礙的法典（codes），包括海關估價、輸入簽證、政府採購，貿易的技術限制、反傾銷、補貼及平衡措施等，開放供各國簽署。
　這些法典，對上述事項，有非常詳盡的實體及程序上的規定。簽字國在制訂本國法令制度時，基本上都以此為張本，因此，這些法典及原本的ＧＡＴＴ條款，共同構成了國際經貿體系的行為準則。
　
我國實質履行ＧＡＴＴ
　
　我國雖非ＧＡＴＴ簽字國，但仍然透過雙邊協定，向許多國家承諾中華民國將實質履行ＧＡＴＴ所規範的義務，並享受利益，其中最主要的雙邊協定，即為中美貿易協定。
　東京回合後，我國於民國七十三年頒訂「反傾銷稅與平衡稅課徵實施辦法」，並在今年修正關稅法部份條文，依貨物實際交易價格作為課徵關稅的基礎。這些作為，目的即在實質履行東京回合所達成的反傾銷法典，補貼及平衡措施法典，以及海關估價法典。
　完稅價格表的風波，起因於財政部擬定的實行期間，與海關估價法典的規定，中美雙方解釋不一致，以致美國片面認定我國此舉有違當時中美所簽訂的貿易協定。而經濟部所提出的優惠關稅方案，所以會遭致批評，是因為它違反了無歧視原則。從這兩件事例，也可看出儘管我國不是ＧＡＴＴ會員國，仍不免受到約束。對於同樣將影響我國的下一回合多邊談判，就不得不多加注意。
　
美國主導新回合談判
　
　烏拉圭東岬（Punta del Este）的部長級會議，揭開了新回合談判的序幕。這次會議的結果，可說是美國的一大勝利。列入談判中的幾項議題，如農業、服務業、投資及智慧財產權，「都是美國具有比較利益的部門！」一向關心國際貿易事務的中興大學副教授周添城分析說。
　ＧＡＴＴ制訂之初，所規範的範圍，局限於商品貿易，對於具有高度政治敏感性及涉及複雜社會因素的農業部門，規範地相當鬆弛。四十年的時光流轉，今日世界的貿易型態已大異於前，戰後盛極一時的美國經濟已無復當年雄風，製造業的競爭劣勢更是明顯可見，連帶造成美國歷年來鉅額的貿易赤字。
　周添城篤定地說：「美國在一般製造業的衰退是大家都同意的事實。」然而，在農業、服務業及高科技產品方面，美國仍然領先各國，並握有大量資金及技術，準備往具有比較利益的海外尋求出路。
　偏偏在這些方面，國際間尚未達成普遍的共識，以致各行其是。各國對農業出口競相給予補貼；外國服務業無法享受無歧視待過；仿冒橫行；對外來投資，則提出種種要求，如外銷比例或本國股權比例等，使美國這些具有比較利益部門的發展，受到限制。多年來，美國一直以雙邊談判的方式，試圖消除這些限制，然而成效不彰。
　在這種背景下，美國這一回合談判所追尋的目標，就是對這些項目，建立一套國際間所共同遵行的規律，以順利推展美國對外的發展。這些規律的走向，是在打破現存的種種不合理限制，並將雷根總統所強調的「公平貿易」的理念融入ＧＡＴＴ體制中，如果有成，效果將遠大於目前的雙邊推動，這是雷根為解決巨額貿易赤字，平息國內保護主義，所擬具的根本解決之道。
　
四年後才有結果
　
　展望未來談判的遠景，由於一切至少要四年以後才有結果，目前也難有具體的定論。在農業方面，美國、澳洲等十四個農產品出口國所組成的「肯恩集團」（Cains Group），希望在一定的時間內逐步取消對農產品的出口補貼，歐市則強烈反對，並建議應將如何抑止農產品生產過剩也一併列入討論。結果到底如何，有鑑於農業問題的高度敏感性，目前擔任台糖董事長的汪彝定認為：「並不太樂觀」。
　智慧財產權涉及各國法律體制的不同，有許多技術性的細節有待克服，談判起來很費時。然而，由於各國對保護智慧財產權已有共識，「差別只是在於保護程度的多少而已。」在倫敦政經學院專攻ＧＡＴＴ的蔡英文博士認為。因此，未來達成一「反仿冒法典」的可能性極大。到時，簽署國都必須承負取締或禁止仿冒品的國際義務。
　投資問題與一國對外來資本所期盼帶來的技術移轉和利益分配，以及對本國產業的衝擊有關，牽涉到的層面很廣，要達成國際協議很難，美國也只把這項議題列入長期追求的目標，不敢在短期內期望有具體結果。
　服務業是這一回合談判的重頭戲，美國似乎志在必得，歐市及日本也附和美國的立場。反對的聲浪主要來自以印度和巴西為首的十個開發中國家，部分新興工業化國家則在觀望。
　東吳大學國際經濟法教授顏慶章指出，服務業貿易的談判方向，也是希望將最惠國待遇及國民待遇貫徹在這些部門中。擁有哈佛大學法學博士學位的黃慶源律師指出，開放服務業自由化的困難在於服務業－尤其是金融保險業－涉及一國的金融安定，即使是美國，這些行業的設立也是經過特許，並有極嚴格的管制。
　開發中國家反對開放服務業的理由非常明顯，因為金融及經濟安定對一國的發展實在太重要。而開發中國家一點也沒有把握本國的服務業能和外國自由競爭，因此誰也不敢把自己國家的金融命脈掌握在外國的跨國公司手。
　顏慶章也同意，開放服務業的方向固然沒錯，但服務業的發展也有階段性，因些「開放一定要講究原則和方法」。
　
服務業也有比較利益
　
　撇開狹義的金融保險不談，就廣義的服務業而言，中興大學詹益郎教授認為，服務業在不同國家仍然有不同的比較利益。自由競爭，未必對開發中國家不利。他強調，開發中國家在建築、航運、醫療及觀光方面具有比較利益，先進國家則在金融保險及通信享有優勢。
　對開發中國家而言，還有一點情緒上的因素使他們抗拒服務業的開放，工業國家的保護主義，對許多開發中國家擁有優勢的產業如紡織及農產品設有重重限制，令開發中國家極為不滿，印巴集團認為，如果在他們享有比較利益的部門不能依自由貿易的原則運行，那麼為什麼要適用在他們沒有比較利益的部門？
　印巴的觀點，道出了今日世界貿易的一大隱憂。那就日益迷漫的保護主義，其中又以自動輸出限制（ＶＥＲ－voluntary export restraint）最為嚴重。美國所有進口貨品中，有四三％涉及美國和外國政府間所簽訂的自動輸出限制協定（ＶＲＡ－voluntary restraint Agreement）。法國則將近一半。在這類協定中，出口國在進口國的壓力下將自動約束輸往進口國的產品配額。
　
鋼鐵輸美難逃設限
　
　以我國為例，就有過去的中美紡織品輸出協定，十月間中美雙方也擬就我國工具機輸美簽訂自動輸出限制協定。未來的鋼鐵輸美，恐怕也難逃此路。
　ＶＥＲ的出現，可說是各國為保護本國產業，又規避ＧＡＴＴ條款的產物。在ＧＡＴＴ條款中，原則上禁止一國對外國產品限訂進口配額，但也有例外，例如依ＧＡＴＴ十九條，一國若突然有大量產品湧入市場，造成本國業者的嚴重傷害，此時為保護國內產業，可暫時以配額等方式加以管制。
　然而十九條的保護條款，在適用時有兩點條件，它必須依無歧視原則設定全球配額，同時必須對他國提供補償。如此一來，進口國必須支付極大的政治及經濟成本。但如運用自動輸出限制，不僅可達到保護的效果，也可選擇性地針對一些出口數量最多的國家予以管制。
　目前任教於政大法研所的蔡英文指出，ＶＥＲ是國貿法上所公認的一種脫法行為。她憂心地強調：「這也是對我國影響最大，最值得我們注意的地方。」
　
自動設限可能合法化
　
　在七九年東京回合中，各國曾試圖依據ＧＡＴＴ十九條制訂「保護法典」（Safeguard Code），將ＶＥＲ合法化。主要的爭論點，在於採取保護措施時，可以針對不同國家，採取選擇性差別待遇，此點歐市最為堅持。但因違反ＧＡＴＴ的基本精神無歧視原則，遭開發中國家堅決反對而作罷。
　此次「烏拉圭回合」，保護條款可能再度被提出討論。一旦ＶＥＲ被合法化，對我們這種缺乏談判實力的新興工業化國家最為不利。由於早在七○年代，ＶＥＲ的另一種變型－－多邊纖維協定（ＭＦＡ）就已經例外地存在，蔡英文認為，未來ＶＥＲ合法化的可能性很大，政府及業者都要及早有所準備。
　如何準備，除了注意觀察談判的進展之外，最根本的癥結，還是在於我國應否重新加入ＧＡＴＴ？關政司賴司長表示，不參加ＧＡＴＴ，在實體法的權利義務上並無差異，但在程序上卻有兩點不利：一、資訊取得和意見表達的管道不通；二、與他國遇有爭議時，沒有解決或仲裁的途徑。
　以我國目前位居世界第十五大貿易國的地位，實在有必要加入ＧＡＴＴ。然而，國貿局局長蕭萬長指出，政治上的問題，使我國重返ＧＡＴＴ有若干困難。這種政治上的阻力，一方面來自中共，一方面也涉及政府的立場。中共目前是ＧＡＴＴ觀察員，今年並已正式申請入會，我國如果申請加入，必然會遭遇中共阻擾。
　
名稱問題是最大關鍵
　
　就政府的態度而言，一位學者坦率地指出，我國重新加入ＧＡＴＴ的最大困難「就是名稱問題」。目前我國的立場是，對官方性質的國際組織，堅持以國號參加，對非官方的國際組織，可採彈性作法。而ＧＡＴＴ則是個不折不扣的官方組織。
　如果名稱問題能解決，經貿官員及學者都贊同我國應重新加入ＧＡＴＴ。我國如欲側身國貿法的形成過程，並享受ＧＡＴＴ體系下的爭議解決程序，決策當局對此必須有所取決。
　四十年來，ＧＡＴＴ成功地降低了關稅及消除許多非關稅障礙，對促進貿易具有顯著貢獻。然而，對日益升高的保護主義，ＧＡＴＴ卻未能有效壓制。這一次的「烏拉圭回合」，不論是工業國家所關切的「新領域」服務業、投資及智慧財產權，乃至開發中國家所憂心的自動輸出限制協定，同樣都會對我國造成深遠的影響，值得密切注意。雖然我國並非ＧＡＴＴ會員國，但細心觀察談判的發展趨勢，至少可以避免再出現類似完稅價格表的事件。

ＧＡＴＴ談判桌上的多重奏

美國追求公平貿易

　美國是最熱衷本回合貿易談判的國家，雖然雷根總統剛批准對穀物及糖給予出口補貼，但仍然認為美國的利益有賴於更自由的貿易，亟欲強化ＧＡＴＴ，以拓展美國財貨及勞務的世界市場。雷根的貿易談判代表，不斷強調國會中的保護主義氣燄高漲，以迫使其他國家更進一步開放他們的市場。
　美國國會議員則在密切注意外國的保護措施，例如歐市對農產品的補貼及市場分配協定，他們認為，這種舉動應該加以報復。過去歐市對於ＧＡＴＴ所作成的決議常嗤之以鼻，許多新型態的保護主義措施根本就逃避了ＧＡＴＴ所規範的法則。
　一方面為了應付國會中的保護主義者，一方面也為了因應新型態的保護措施（自動輸出限制協定），雷根政府正致力強化ＧＡＴＴ的權能，對新型態的貿易（服務業）設定規範的法則。如果這個構想成功，雷根很可能說服國會中的保護主義派議員，美國可憑藉ＧＡＴＴ使世界貿易更公平並更自由。短期內，ＧＡＴＴ所遭遇到的最大難題是，在日內瓦的談判真正開始進行前，雷根政府可能放棄它所堅持的目標，而對國內保護主義的壓力讓步。
　
歐市為農業補貼奮戰
　
　主要歐市國家支持ＧＡＴＴ這一回合談判的動機，在於取悅美國。若是這一回合談判失敗，歐市擔心他們必須與保護主義高漲的美國打交道。歐市似乎認為他們捲入新一回合的談判並無任何利益。高失業率和連續五年的低成長，使歐市傾向管制的貿易協定，這類協定，限制了具有競爭力的商品進口，ＧＡＴＴ將試圖認定自動輸出限制為不合法，歐市則希望它合法。
　歐市將不會輕易地放棄他們在農業方面的立場。澳洲和其他農業出口國希望ＧＡＴＴ會員國同意在一個特定時間內，廢除對農產品的出口補貼。歐市將為此奮戰。
　
日本以此制衡美國
　
　日本的外務省也支持美國呼籲召開新一回合談判的立場。日本當然贊同在ＧＡＴＴ多邊體系的基礎上進行更自由的貿易，因為日本經常在雙邊協定中被迫限制各種產品（如最近的半導體）銷售至某些市場。然而日本的通產省則贊成自動輸出限制。在日內瓦開會時，這可能會引起某些困惑。如同歐市一般，日本擔心美國的保護主義，因此，認為ＧＡＴＴ是一個相當有效的體制，可以制衡美國。
　
開發中國家立場分歧
　
　與往年不同的是，開發中國家的立場並不一致。數年前，開發中國家一直試圖在ＧＡＴＴ體系中力謀團結，使其他會員國擔心，這種過度政治化的南北對峙現象，會阻礙商務貿易。會員國希望在ＧＡＴＴ體系中避免政治對峙，因為他們不希望看到ＧＡＴＴ像某些聯合國的特別機構，一般因政治對立而功能萎縮。
　由印度和巴西領導的某些開發中國家，仍然採取傳統的第三世界立場，要求將服務業排除在議程之外，並要求討論如何改進世界商品市場，包括如何實現聯合國貿易暨發展會議（UNCTAD）所擬議的計畫，籌募一筆共同基金用以融資，以穩定商品價格。他們也要求改革國際金融及貨幣體系。
　第二個開發中國家集團，是由二十個經濟情況較佳，包括東南亞國協的國家所組成，他們也支持美國的立場。嚴格而論，他們並不熱衷於討論服務業，如果服務業的談判，意謂更久且更多的自由貿易。他們也已經準備去適應有關服務業的談判結果。這兩個開發中國家集團一再重申，絕不對違反他們國家發展、金融及貿易需要的措施讓步。ＧＡＴＴ秘書長鄧克爾必須全力折衝，試圖使這些不和諧的聲調，共同唱出自由貿易的樂章。（姚明嘉取材自經濟學人）