台灣有沒有經濟政策？

現在流行什麼？
　若是說經濟理論，
　現在流行自由經濟。
　要尊重市場機能，他們說。
　什麼是市場機能？
　怎樣才是自由？
　卻是各方莫衷一是。
　俞內閣上任不久，馬上就提出「自由化、國際化、制度化」的政策方面。其中首要的「自由化」引起的爭論尤多，政府決策官員對此也有各種不同的想法與看法，反映出來的矛盾說法與做法，讓俞內閣的經濟政策在許多業者眼中「好像沒有政策」。
　
油價調整風波
　
　這場喋喋不休的爭論，四月底的油價調整風波，是最明顯的例證。
　四月二十五日，經建會主任委員趙耀東一手導演的第三次油價調整宣佈。輿論與經濟學者馬上聯手掌起「自由化」大旗「頻頻喊打」，一致要求政府尊重市場機能，全額反映全球正在下跌的油價。立法院的許多委員也急急跟進，一片殺伐之聲。
　第二天，總統匆匆召見行政院長俞國華，以「儘速反映、全民分享」為原則，指示進行第四次降價的準備。
　四月二十九日，經濟部次長李模快步走進經濟部第一會議室，對四十幾位交頭接耳、面帶喜色的記者宣布：「因為輿論有很大的影響力，政府決定汽油再降二元，」並稍帶尷尬笑說：「不希望常常用這個方式跟各位見面。」
　三十日，報紙乘勝追擊，指出這四次油價調整的「決策過程混亂」、「政策目標不一」、「官員協調不佳」，總結就是政府缺乏一套「油價政策」。
　經建會的一位官員認為，四次油價調整的過程，是研究中華民國「政府與民間究竟用什麼樣的心態，來處理經濟問題」的最佳例證。也就是說，油價調整的過程，正是台灣經濟政策決策過程的縮影。
　四次油價調整過程中，輿論與學者堅持應遵循自由經濟原則，完全反映世界油價走勢，讓市場決定台灣的能源政策。至於石油跌價的好處，應該立即讓消費者分享，而不是由政府統籌使用。
　
韓國保留石油降價盈餘　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　
　然而，經建會在接到行政院研究第三次油價調整的指示後，主委趙耀東主張不完全反映油價。除了考慮未來漲價時再調價作業的「調整成本」，還主張將眼前的盈餘留在政府做「更有意義、更急迫，為全民著想的工作」。譬如修造國民小學的危險教室、安全堪慮的鐵路橋樑，消除汽油造成的公害污染，甚至「取消屠宰稅嘛，」經建會一名官員解釋。
　韓國因石油降價所得盈餘二十四億美金，就撥給銀行做為策略性工業貸款基金。「人家就敢這樣做，他們也沒有完全反映啊！」這位官員說。
　從兩派截然不同的說法，可以看出第三、四次油價調整的決策過程中，是兩派各有不同理念與作法的勢力，在社會上爭持不下。如果將油價調整視為台灣經濟政策的決策過程縮影，就不難想像為什麼俞內閣經濟政策會被人批評搖擺不定。
　兩派依理念不同，可簡單分成「強國派」與「自由派」。
　強國派的前身，是「東征北伐、剿匪抗戰」的英雄陳誠，和「台灣經濟發展的領港人」尹仲容。這批創造台灣四、五十年代「計劃型自由經濟」奇蹟的經濟政策企劃者，至今在財經決策層還有龐大的力量，也令不少官員懷念嚮往。
　
強國派的憂患意識
　
　強國派的主要理念，是台灣經濟仍處於「前有來者，後有追兵」的經濟戰爭時期。如王作榮在「我們如何創造了經濟奇績」書中指出，為了成為「一流國家」，一個「現代經濟大國」，台灣必須儘速脫離過去三十年賴以為生「出售勞力」的工業結構。所以必須由「有目標、有政策」的政治家，形成一個領導集團，把落後國家的經濟發展帶起來。
　目前俞內閣強國派的頭號代表人物，則非趙耀東莫屬。一位經濟官員形容趙耀東常有「大戰臨頭，需要攻占山頭的心態」。這種憂患意識，表現在與韓國的競爭上尤其明顯。在回答台大經濟系教授薛琦對油價調整，何需參照韓國油價政策的問題時，趙耀東指出台灣目前處於「戰時經濟」，根據戰場上的零合理論，「別國的經濟擴展，就是我們的退縮。」
　強國派所以特別介意經濟大戰的成敗，這位官員分析，實源於較強烈的國家主義與憂患意識。這對經歷過艱苦抗戰與戰時集權，並分享尹仲容「大有為政府」時代榮耀的科技官僚(technocrats)來說，是自然的傾向。
　
稍一大意就被超越
　
　尹仲容時代另一名戰將，目前仍是台灣經濟政策重要策劃人的政務委員李國鼎，看法接近強國派。這位自稱「經濟設計老兵」的「急性子」，對國際競爭的焦急不輸「趙鐵頭」。他曾在一次公開演講中強調：「每個國家年年都在賽跑，如果稍有大意，不加努力，停留在原來的紀錄上，就要被別的國家超越。」
　而且他對韓國與新加坡的競爭特別在意。在一次天下獨家專訪中，李政務委員也焦急地替出台灣決策過程過於緩慢，所以很多原先台灣在高科技工業發展上的策略，都被韓、新搶先施行。
　這種危機意識與國家主義，在年紀「四十幾歲以下，接受過嚴格經濟學訓練」的自由派學者看來，就很難接受。多位年輕一代的經濟學者，對於趙耀東的「恐韓症」和零合理論都不表贊同。經建會一位學經濟的官員指出，世界經濟的餅一直在長大，只要掌握比較利益，讓市場「自己去競爭，自然去淘汰」，台灣還是有路可以走，「何必要跟韓國競爭？」他問。
　對於台灣最近連連輸給韓國的幾個重要工業：造船、汽車、超大型積體電路、錄影機等，他也不以為意，「來不及就別搞了，急什麼嘛？只要把大環境搞好，還怕什麼？」三十八歲的他笑著攤手說。
　四十一年次的中興大學經濟系副教授周添城，也是這派人士的一個代表，他認為國家主義是「世界觀太狹窄」的想法。全世界一百四十幾個國家中，有各種不同大大小小的生機，「為什麼我們什麼都要看ＩＢＭ和美國這樣的世界大國？」從比利時魯汶大學拿到經濟博士的周添城輕鬆地說。
　於是「受過嚴格經濟學訓練」的自由派，都以「尊重市場機能」為經濟政策的唯一鐵律。台大經濟系教授薛琦強調，只有在市場機能不完全時，才能以政策干預。
　因為理念不同，強國派與自由派對政策手段也看法不同，最主要是政府在經濟發展上所扮演的角色。科技界一位管理者觀察，政府官員越來越有「兩極化」的趨勢，一派仍認為政府應該大有為，另一派則有深切的無力感。
　
需要狠將軍
　
　相信台灣處於戰時經濟的強國派，就認為政府應大有為。尹仲容時代，任電信管理局副局長的前工研院院長方賢齊，認為要突破台灣目前進退兩難的經濟困境，需要的正是「經濟獨裁」。尤其目前所有人都在等待政府做個「大突破」時，「就要有個狠的將軍，誰都管不著……尹仲容就是獨栽，」中風後行動不便的方賢齊坐著說時仍背脊直挺。
　談起韓國的競爭，方賢齊指出，韓國的策略是官民合作政府出面強調鼓勵大企業遵循政策，「我們是官民對立－政府看不得民間發財，民間也看不起政府的能力，」他形容。
　所以，當趙耀東主張將油價調整的盈餘留做「更有意義的工作」時，輿論馬上指政府有「暗中偷油的嫌疑」，不該「拿消費者的利益繳交國庫，等於是變相徵稅」。這種一面倒的「對立」之聲，顯示輿論界代表的所謂「民意」，對政府處理國庫資源的能力與公正已開始缺乏信心。
　
個人買不到乾淨的空氣
　
　一位經建官員指出，許多公共財－如交通、空氣、水源、景觀等的維護與國土規劃、改善行政效率、人才培育等工作，卻非要政府來做不可。
　「不管個人有多少錢，也無法買到乾淨的空氣或井然有序的交通，」另一位評論者說。
　但是今天即使台灣的外匯存底已達二百八十億美元，對這些全民嚮往已久的「公共消費」，政府由於財源不足仍無法充分提供。
　相對於有些人對政府不信任，政府也處處對民間設防。科技界一名領導者指出，台灣因為要均富，就有深死民間企業過大的「懼大症」。但他認為，在資本、技術都密集的高科技工業－如資訊，沒有大規模的公司，「是沒有辦法成氣候的，」他分析。
　強國派的老大趙耀東在大汽車廠上也有同樣的堅持，在大汽車廠與豐田的交涉中，一再只強調「技術轉移」，而不認為外銷比例是問題。至於國內廠商則應「自然淘汰」，只需剩下「一、二家」，就能達到汽車工業生產需要的經濟規模。
　強國派的策略，是在大有為政府領導下，由大企業領頭跟世界技術領導者合作，求的是「技術生根」的工業基礎，以便提高國家的生產力與競爭力。
　
政府低估企業彈性？
　
　比較起來，自由派的無力感就強得多。年輕經濟學者多對政府文官體制的領航能力大表懷疑。一位負責經濟企劃的官員甚至坦承，三十年前政府可以做的事，現在可能沒有能力，在民間的能力已慢慢建立的情況下，「政府的角色應該轉移，」他說。
　台大教授薛琦也反對這種「角色的錯亂」。在談台灣的工業政策時，他認為大部分工業政策都干預過度，「你急什麼呢？最怕是政府首長把自己當成大公司的經營者，」他說。
　中興大學副教授周添城認為，在民間企業已有足夠能力做明智選擇時，政府實在不必過多「領導」。「企業家的工作就是來判斷什麼是最值得投資的東西，」他說，「而且台灣企業調整彈性事實上很好，不幸政府經常要低估它，要當褓姆，業者就不傷心也要哭了。」
　連經濟部長李達海都不相信「大有為政府」。他認為重要的是訓練企業的自立能力，否則「他們是好的時候希望你什麼事情都不要管，壞的時候就希望政府都兜起來。」
　自由派也不相信大企業是台灣未來經濟發展必走的路，反而應肯定台灣中小企業眾多的比較利益。
　一名學經濟的年輕財經官員指出，台灣的潛力就在中小企業，只要把這些缺乏技術的廠商跟歐美的技術創造者結合在一起，成為世界高科技產品的生產製造中心，並以利潤為導向，「這是唯一的活路，而且這條路可以越走越寬，」他說。
　
自由化呼聲高漲
　
　這條路的另一個好處，他認為是「跟經濟理論也符合」。自由派最常批評強國派的一點，就是「缺乏理論根據」。所以趙翹東在第三次油價調整方案時，提出了理論根據時也特別指出：「一九六○年代流行凱因斯理論，七○年代則流行理性預期理論，最近哈佛學派興起，主張學習日本的政府規劃功能。」
　但時下台灣正流行的理論是「自由經濟」。美國雷根供給學派的作法－自由競爭、公營事業開放(privatization)及簡化法令規章(deregulation)正大領世界經濟潮流的風騷，於是讓國內「自由化」的呼聲突然高漲。
　俞內閣所公開宣稱最重要的經濟政策，也是「自由化、國際化、制度化」。但是因為大部份人對什麼才是「自由化」，看法混淆，儘管俞內閣政策已定，看來仍然好像沒有政策。
　王作榮批評：「自由化已經成為只會喊不會做的口號。」
　經建會一位首長承認，因為決策層對自由化的定義還有觀念上的「認知差距」，要將自由化從口號落實到「整套政策」，就有很大的困難。
　「沒有官員佑道自由化是什麼？市場機能是什麼？」研究產業經濟的工業局副局長吳惠然不耐煩地說：「但是大勢是非講自由化不可，因為講自由化是流行的事嘛！」
　
依本位解釋政策
　
　一位經建會首長也承認：「政府是有政策，但不夠具體，不夠明確。」
　於是在政策制定與執行過程中，各派官員雖口頭不敢違背「流行」，卻常依自身本位，來解釋自由化政策。
　尤其在工業政策制定上，雙方衝突的影響就更明顯。以汽車工業為例，強國派主張用政府力量設立大汽車廠，帶動零件工業，為發展機械工業做「技術生根」。國內不能達到經濟規模的廠商即使受大汽車廠排擠，也應「自然淘汰」。
　自由派則指出，世界上沒有幾個國家有汽車工業，為什麼台灣一定要有汽車工業，政府實在不必「揠苗助長」，真正的答案應看「市場運轉」的比較利益。
　於是與豐田的大汽車廠談判過程中，兩派勢力各有說詞，妥協之下，大汽車廠方案流產，工業局推出「汽車工業發展方案」代替。決策過程拖延歷四年而不決，卻讓韓國搶了先機，率先將「小馬」汽車駛入美國市場。而且後繼的「汽車工業發展方案」，也被一名工業主管譏為是妥協後「不三不四的方案」。
　兩派之爭對經濟政策的影響不僅在政策制定階段造成矛盾，即使有了政策，達到執行單位時又有「執行不夠認真徹底」的問題。

彈性派呼之欲出
　
一位首長批評，許多執行官員因為「沒有政策觀念」，對於既定政策常依本位主義和辦事方便隨意彈性解釋，「真正要談自由化，原則上他都贊成，都沒問題，但落實的時候就全不自由化了，」他惱火地形容。政府官員除強國、自由外的第三派－「彈性派」又呼之欲出。
　一位評論者指出，許多官員其實是有時強國、有時自由、有時又均富。反映在政策上也難免搖擺不一。
　於是在金融自由化改革中，利率自由化、黃金買賣自由化雖都由央行總裁張繼正推進。但外匯管制卻由於主管官員的堅持，又如銅牆鐵壁，一分不移。
　財稅自由化改革中，關稅持續降低，沖退稅辦法也漸取消，但財政部長錢純仍堅持，預算有赤字是「動搖國土」，而在第三次油價降低的協調會上建議，用油價差額來補貼今年將近五百萬台幣的預算赤字。這項降價修款後來成為論界攻擊嘲笑的重點。
　產業自由化改革中，石化產銷協議名已取消，實際上仍由工業局出面，以行政命令「協調」下游業者優先購買國貨，「否則不批准外匯」。
　各官員對政策口惠實不至的作法，傷害的就是公信力。台灣經濟研究所所長劉泰英舉七月一日開放錄影機為例，政府明訂保護期限三年，但前一陣子，家電業者還是要求政府延緩開放。「因為他以前鬧過以後，政府聽他的了，」劉泰英分析民間業者不信任政策的僥倖心理。
　第三次油價調整四天內，在輿論與立法院所代表的「民意」脅迫下改弦更張，更讓民間對政府的決策能力，喪失信心。
　
換部長就換政策
　
　這種「換個部長，就換個政策」的作法，劉泰英分析，使民間業者對未來感覺更不確定，投資意願就更加低落，「他不曉得你未來要搞什麼名堂，」他說。
　一位科技管理者認為，決策官員對許多看法「兩極化」的結果，形成經濟政策上的搖擺與互相抵觸。「一方面希望政府能攪拌攪拌，另方面又希望有自由經濟，」他形容，妥協的結果是既不完全競爭，又缺乏完整政策的「台灣計劃型自由經濟」。
　這位學理工的管理者認為，許多的矛盾皆起因於決策者「意識型態包袱過重」。經濟學家陸民仁在一次談話中則指出，目前台灣部分學者對美國式自由經濟理論過分「盲從附和」，缺乏自我判斷的能力，也未徹底檢討台灣的條件。
　因此所引起的決策紛爭到處可見。今年四月的科技顧問會議，有位次長就持「我們是自由市場經濟」的理由，反對科技顧問艾凡思所建議的，用政府力量補助發展面臨韓國強烈競爭的數位式電視機。
　面對這種「意識型態之爭」，已任三年科技顧問的艾凡思當場不耐煩說：「要爭論哲學、意識型態，我們可就永遠都談不完了。我想我們該談談怎麼打贏這場這場仗吧！」
　政府官員與學者的強國派與自由派之爭，或者代表台灣已步入價值的多元化，但對處於經濟發展停滯期的台灣來說，雙方爭持的結果，可能是讓韓國在未來五年內，將台灣遠拋在後頭。
　經建會副主委葉萬安在比較中韓經濟發展策略後，指出雙方對穩定與成長的追求不同，到目前為止，兩國都還「不相上下、半斤八兩」。但以發展論，未來十五年內，韓國的勝算就比較大。
　
期待政治家的決定
　
　王作榮教授在民國六十七年出版的「我們如何創造了經濟奇蹟」一書書尾寫道：「我們現在究竟應該付大一點的代價來加速現代化呢？還是儘量少付代價而慢慢現代化嗎？這是一個價值判斷與現實環境需要的問題，已超出了經濟學家的範圍，應該由政府家來決定。」
　將近十年，台灣的政治家們還沒有做成決定、或者同樣的期許，就將落在領導台灣突破八○年代經濟困境的俞內閣身上。