國營事業規模過大的弊端 — 以台電為例

時下討論有關改善國營事業的問題，常從是否開放民營著眼，因此把問題提昇成理念之爭。由經營效率之爭，擴大成為理念之爭，最後終成為不了了之的局面。本文基本上是從國營事業的結構、對國家社會的影響，以及本身經營效率的觀點，提出一些改進的原則。
　
大就有效率？
　
　為使討論主題集中，我們先就企業的規模提出一種看法，然後再以國營事業台電為例，做較為深入的討論。
　一般認為企業規模越大，越具經營效率，也就是所謂的「經濟規模」。一般的事業經營策略，總認為企業得不斷的從事擴充，以達到提高效率的結果。財星雜誌世界五百大企業的排行榜，成為企業家們奮鬥的指標或羨慕的對象，就是這種觀念作崇。
　近一、二十年來，企業經營環境越來越不可測；大企業所形成的官僚體系，使應變環境的能力，面臨挑戰。在管理上，所謂「規模不經濟」或「小就是美」的說法，近年來亦為企業家們注意。換句話說，經營一個事業，如何選擇適當的經營規模，將是未來經營上的重要考慮。
　選擇適當的規模，既成為事業經營的重要策略，對規模的觀念，便必需從經營的角度做必要的澄清。以營業額為衡量規模大小的標準，並未提供我們任何的啟示。從經營的角度來看，一個事業的規模，必需以其主要活動範圍來相對評估；就如一條一尺長的魚，如果在水缸中活動，就此魚的活動空間而言，它是一條大魚；若它活在海中，就是一條小魚了。事業是一個有機體，又怎能例外呢？
　其實「規模經濟」的概念，原本也是相對的，但不幸，一般人以線性的機械性來推論，得到越大越好的結論；若我們只相信大魚吃小魚的法則，那麼到今天，怎麼還會有小魚活在大海中呢？
　再以相對的概念來看台灣電力公司的規模，由於它所處的經營環境僅限於台灣地區，它的規模，應是一個超級企業：因為，世界上很少有企業的相對規模超越台電。

趨向多樣少量
　
　台灣電力公司經四十年來的滲澹經營，而有今天的規模與成績，有關人員的努力，功不可沒。但一個事業不能僅為過去自滿，必須以未來為經營的標的，國營事業當然不能例外，而政府政策的導向更應如此。
　大家都瞭解，未來企業的經營環境多變，也都朝向多樣少量的趨勢。企業經營環境的多變，對相對規模過大的企業尤為不利。
　一旦企業相對規模過大，企業內自然形成官僚體制，這種機械性的體制在面臨多變的環境時，常造成低效率的結果。私人企業無效率，可由市場法則淘汰，但國營企業，尤其是像台電這種企業，政府決不能坐視它自生自滅；可能用各種理由抬高其服務或產品的價格。一旦價格不合理，整個社會大眾就得長期支付低效率所造成的損失。
（一）專業的獨佔性發展
　企業規模相對過大時，為講求內部效率，比較容易朝向產業及專業的獨佔發展。產業獨佔在經濟上可能形成的問題，已有許多學者論及，在此不 擬討論。不過，獨佔後形成的專業知識的壟斷，對社會、國家影響甚鉅，必須加以重視。
　就我國電力的專業知識而言，台電不可否認已壟斷相關知識的研究，大如國家部會的國科會，亦得依靠電力公司來進行所謂地熱發電的研究。台電的主要職責是提供用戶所需及滿意的電力，因此，電力公司的研究重點應在電力事業的經營方面。而電力專業知識的發展，國家能源、電力的配置策略，電力技術的開發、創新，不應由它來承擔主導的地位，是無庸置疑的事。
　就一個公司的經營而言，如果買國外技術比自行開發便宜，就應該去買；這個立場和國家對專業知識發展的立場截然不同。台電對專業知識有壟斷性的發展趨勢，它已獨佔人才、專業及研究經費的運用，這對我國電力專業知識的發展極為不利，因為台電的主要責任，並不是發展電力專業知識。
　

與民眾疏離

（二）承受超額政府壓力
　台電公司龐大的規模及四十年來獨佔的狀況，已經使它由一個電力政策的執行機構，演變成實質電力政策的擬定機構。雖然政府的實質組織形態並非如此，由於台電公司獨佔了電力方面有關知識、研究、資源（含人及經費）及操作，經濟部自然讓其承擔實質政策的擬定工作。因此，台電最後不得不為它所擬的政治性政策進行辯護，進而承受政治的壓力。
　台電公司內部主要人才擁有的知識，以電力專業知識為主，用如此狹隘的專長，來面對政治性的爭議，在能力上自然有所不足。這次興建核四廠的爭議事件，便是一個典型的例子。政治性的爭議涵蓋的因素廣泛，一個 專業性的企業體，怎能全盤瞭解？又怎能在立場上充分顧及？爭議當然就成各行其是。
　而「台電文化」，實肇因於公司成員的專業價值無法得到其他專業或大眾的認同。由於自保心態，自然促成「台電文化」的發展。台電與外界的政治性爭議中，產生各行其是的結果，固然由於台電龐大及獨佔的地位，足以拖延問題，但這種拖延終造成台電與大眾的疏離。台電內部，難免偶有弊端發生，一旦事端發生，由於大眾潛在對台電公司的疏離感，造成大眾攻擊台電人謀不臧的藉口，以致演變成另一次的政治性問題。如此惡性循環，台電公司的全體人員士氣既受打擊，使經營效率受害，政府形象也因此受到傷害。
（三）經營人才難求
　台電因事業龐大，不得不形成官僚的組織體制，以提高內部效率。在管理上，由於其專業性及獨佔性，自然以內部提昇為惟一的人事管道，其內部組織層次多（龐大的結果），組織的成員無論其優秀程度，都得經過三、四十年遷陞才能到達決策階層。這種人才的壓抑、老化現象，無論對個人、對社會都是損失。另一方面，當最高決策階層出缺時，可能被考慮的人選，一開始就限制在三、五個人之中；一個對國計民生影響如此龐大的單位，決策人員陞遷過程受如此的限制，自是不合理的。
　
從自身著眼

（四）產品無法多樣性
　大規模的企業機構，為提高內部效率，自然要求生產的產品保持一致性。產品一致在過去講求效率的時代，也許是被認可的；但因現代文明的變遷，人們對服務或產品的要求，隨時區、功用及個人的好惡，已有多樣性的發展趨勢。例如：在電力產品中，家庭用電的可靠度隨地區及對象有很大的差異（例如農業地區、都會地區），但台電卻只能提供一種價格、一 種可靠度的電力，這對其內部運作，也許是方便且有效率的，卻使某些人支付過高的電費，而品質又不能符合另外一些人的要求。
　一個龐大且獨佔的企業體，必然會從自身的效率著眼，用專業知識找出自以為是的理由，極力否定這種用戶對產品多樣的要求，多樣性的社會需求只得被犧牲了。而整體的社會經濟活動，必受到這種潛在因素的傷害。
　
減輕台電體重
　
　前文中，我們曾討論台電營運上的潛在弊端，但這些弊端既不是公營、私營所造成，也不是現有經營者的經營不力所導致，而是肇因於它的規模現狀。為避免這些弊端的產生及惡化，惟有改變台電的結構。就像一位一百八十公斤的人，為加速其百米的速度，惟有請他減輕體重才是。若要從經營結構面來改善台電的勢態，首先可從它的整個供電體系來檢討，體系內的組成系統，是否有整合為一的必要性。
　大家都知道，一般的供電體系可分成發電、送電以及銷售三部分。銷售部門與發電部門從技術或經營的眼光來看，並無必然形成為一個體系的理由。送電部門配屬發電部門或售電部門均無不可，這就像成衣廠不必得擁有百貨公司來販賣成品一樣。發電部門一旦與銷售部門分開，則電廠之間，也沒有結合成一體之必要。售電部門也可依使用地區或特殊的用戶分別獨立經營，如此，則分開的單元可依自己的條件，互做適合的調整。
　由於各單元的組織規模減小，各獨立單元之間，必產生某一程度的競爭，電力事業效率的度量將更為清楚，無效率的部門將更容易察覺，加以檢討。在經營上，也將較容易反應地區特殊用戶的特殊需求。以上的體制一旦成立，政治性的電力開發政策，自然歸還到由政策單位擬定，而國營事業委員會才能在電力資源運用上，發揮協調的功能。
　若電力事業的結構經過調整，前述有關台電的弊端，必可經由簡單的操作方式加以排解。例如在壟斷專業知識的發展上，由於結構改變，各電力事業單元的研究經費，可透過國家層次的單位，廣泛分配經費，培養多元化的相關人才。
　
小的好處
　
　就國家的立場而言，電力研究方面的資源配置、電力有關的知識，才可能分佈到電力事業直接從業人員以外的範圍去。而未來擬定電力政策，因參與人員立場的廣泛，才能可得到較為公正合理的方案。
　在政治壓力的承受方面，整體性的電力政策問題，經濟部自然責無旁貸。各電力單元經營上的弊端，自然也由地區性售電、發電單位自行負責；某些執行上的個人疏忽，將不致牽涉到整個電力事業的人員，甚至國家的形象。而電力事業本身因規模減小、事業經營事項簡化、組織層次減少、官僚體制必自然減少，效率提高顯而易見；優秀人才提昇到決策階層的時間亦必減少，事業人員老化的問題可迎刃而解。電力事業的決策經營人才，因獨立的單位增加，在經營人才眾多的情況下，政府在有關事業經營或主管人才的相互調配及陞遷上，可有更多指派的彈性。
　
改善脫繮之勢
　
　由相對企業規模的概念來看，我們有理由認為台電的規模，已使掌理它的經濟部、國營事業委員會失去節制的能力，甚至我國電力政策也得委託它來代為擬定；此脫繮之勢，實有加以改善之必要。
　台電所造成的弊端，主要是由規模過大所自然形成的，這種情勢，台電本身無法有效的改革，惟有結構性的改變，才能加以消除。當然，台電結構性改變牽涉執行上的技術、法令，絕非一蹴可幾。最後，本文並不是暗示所有的國營事業都嫌大，而是強調相對規模的觀念，例如：中國鋼鐵公司，如果其經營是以世界性市場為標準，它的相對規模就算小了。（唐明月任教於交大管研所）