發展策略性工業的意義與應有的做法

民國七十年十二月，行政院召開了第二次全國經濟會議。會中曾提出策略性工業(strategic industries)的概念，並以資訊及機械工業為策略性工業的代表，做為政府未來產業發展政策的重點。爾後，經濟部更以﹁兩高︵附加價值高、技術密集度高︶、兩大︵產業關聯效果大、市場發展潛力大︶、兩小︵污染程度小、能源
密集度小︶﹂的標準，據以認定策略性工業的範疇，並選定一百六十九項產品，做為獎勵發展的對象。獎勵的方法包括低利融資︵較一般長期貸款利率低兩個百分點︶、對廠商的科技發展及經營管理上予以輔導、減免廠商進口機器的關稅、以及提高其保留盈餘等四種方法。
　對這樣一個具有時代意義的創舉，在目標的確定以及達成的方法上，還有一些值得進一步澄清、辯正的地方。本文將先從學理上探討何種策略性工業，以及為何需要由政府來推動；然後檢討發展策略性工業可能遭遇的困難，以及可採行的方法；繼而針對當前的一些措施，討論是否仍有待加強或努力之處；最後為結論與建議。

一、何謂策略性工業

﹁關鍵工業﹂的經濟意義
　在經濟發展的文獻上，與策略性工業相近或相關的一個概念是﹁關鍵工業﹂(key industries)。關鍵工業是指在經濟發展的初期，由於人力及物力資源都非常缺乏，而工業發展又百端待舉，如何將有限的資源，用在少數幾個具影響力的產業上，先做重點的突破，然後帶動其他產業的發展，這便是關鍵工業的由來。而如何選擇、認定那些工業才是關鍵工業，或是關鍵工業應具備那些特性，便成了
學理以及政策上極受關心並待解決的問題。早期的學者針對這問題乃提出了聯鎖效果，或產業關聯效果(inkageeffects)的概念。
　提出聯鎖效果的學者認為在一個經濟體系中，有幾個特殊的產業，他們的發展與整個經濟中大多數的產業有特別密切的關係。這些產業若是屬於原料工業，則發展起來後，因為能解決其他產業的原料供給問題，因而有利於整個經濟的發展。
　譬如鋼鐵工業、基本金屬工業、或化學工業，這些產業具有很長的加工過程，也就是有很多的中、下游加工業。這些產業若能發展起來，便能向前帶動中、下游產業的發展，因此有很強的﹁向前聯鎖效果﹂(forwardlinkages)。另一類產業如果在生產中需要用到很多其他產業的產品做中間原料及零件，譬如汽車工業，則這類產業的發展能向後帶動許多上游零件工業的發展，因此有很強的向後聯
鎖效果(back ward linkages)。

另一層意義

　強調聯鎖效果的作用，在促進經濟發展的作用上還有另一層的意義，那就是解決企業家不足的問題。企業家的重要功能之一就是評估投資的風險，然後選擇最有利的生產方法從事生產。但是在經濟發展的初期，一個國家不但缺乏資本，高級的技術管理人才可能更為缺乏。在這情形下，若政府能先建立起一些產業，透過向後聯鎖效果，確保了相關的原料或零件工業的市場，便能減低投資於這些相關產業的風險，因而有利於資本的累積與產業的發展。
　這種強調產業間彼此相互影響，或互為投入產出的關係，然後找出所謂的﹁關鍵產業﹂，據以制定政策的說法，在五十年代甚為普遍，也有國家加以採取，如印度。這種看法與工業革命以來，強調發展重工業，或重化工業的論點也頗為一致。
　台灣在民國四十年代工業發展的重點為電力、水泥及紡織三個產業，這三個產業也大致具有關鍵性產業的地地。其中電力是一項重要的動力，為所有產業所共需。水泥與建築業有關，而紡織業的快速成長向前則帶動了成衣工業的發展，向後則為纖維工業開拓了廣大的市場。這三個產業的快速發展，的確對當時整個產業的成長有引導作用，而成為產業發展中的領先部門(leading sector)。
　若檢討當時政府在促進這三個產業發展上所採行的方法，政府或採直接投資的方法，如電子，或採保障、保護市場的作法，如紡織業的代織、高關稅保護等，確實在短期內發揮了相當的激勵作用。但是從產品市場的觀點來觀察，這種發展方法是一種國內市場或內部導向(domestic marketoriented or inward looking)的發展型態，具有濃厚的發展國內工業取代進口的作用。所以在民國四十年代的產業發展又被稱為﹁進口代替﹂時期。
　事實上，所謂聯鎖效果的概念，嚴格說來，只能適用於一個貿易依存度不高的封閉經濟。而民國四十年代，整個世界的貿易量增加有限，國際間的分工並不普遍，確保國內市場遠比開拓國際市場來得容易，採用內部導向的發展策略，自然比較容易被接受，也能達到一定的成效。

不可能一把抓

︵二︶聯鎖效果的限制
　聯鎖效果強調的是產業發展上彼此互相依存的關係，但是兩個彼此相聯的產業，在生產技術上卻可能有極大的差異。譬如塑膠製品業與塑膠原料業：一是成品或消費財工業，一是基礎或原料工業。前者是勞力密集工業，可以小規模生產；後者卻往往是資本密集工業，有最小有效生產規模(minimum effcient scale)的限制
。因此，前者較適合於擁有大量勞動、或工資較低的地區去生產；而後者則適合於資本較豐裕的地區去生產。
　在國際貿易不發達的時期，為了發展成品工業，可能勢必要同時建立原料工業，就像是為了要發展機械工業，勢必要有鋼鐵廠，為了要發展塑膠製品業，就必須要有塑膠原料業一樣。但是如果可以進行國際分工，則成品與原料工業必須同時發展的說法、或好處，就受到很大的考驗。
　因為這個時候對一個勞動力充沛的經濟而言，如果先集中力量來發展勞力密集工業，然後出口這類產品，換取不利於自己生產的原料，則原來兩個關係極為密切的產業，就不一定要同時發展，而原先所強調的聯鎖效果，這時候就出現了漏罅現象(leakages)。換言之，原本期望在設立A產業後能帶動B產業的聯鎖效果，現在就可能因為漏罅作用，而消失減弱，汽車工業就是一個最好的例子。
　汽車裝配業是一個公認具有極強向後聯鎖效果的產業。但是到了目前為止，除了美、日及少數幾個歐洲國家外，還沒有一個所謂的中度開發國家，或新興工業化國家能建立起一體系完整的汽車工業。這表示儘管汽車工業具有非常強大的向後聯鎖效果，但這效果僅止於潛力而已，並不保證一定會實際發生作用。
　從前一段的討論，我們可以體會到聯鎖效果的概念與國際分工、貿易，或是所謂﹁比較利益﹂原則，是兩個相對立的概念。對一個資本不豐富，而規模又不算大的經濟，如果堅持要所有的產業都同時發展、齊頭並進，則付出的代價必然是經濟的緩慢成長。
　台灣在民國五十年代，能以每年平均九％的成長率，締造了經濟發展史上的奇蹟，可以說是在民國五十年左右，適時採行了一連串的措施，並不堅持一定要發展某一類產業，產業發展的優先順序由其具有的﹁比較利益﹂原則來決定。觀察事後的資料，證明了這種由出口帶動(export-led)的發展型態，能得到最高的經濟成長率。
　不獨台灣的經濟如此，凡採類似發展策略的日本、韓國、新加坡等，在經濟發展上都有輝煌的成就。反觀在同一時期的菲律賓、印尼、或中南美各國，因未能及時扭轉強調內部導向的發展策略，在經濟發展的步伐上乃落後了一大截。

仍然發生作用

關鍵工業地位的再檢討
　從以上的討論，似乎可得到一個結論，那就是產業間的聯鎖效果因國際的分工，可不必再予重視。或是說一個經濟中並不需要去認定那些是關鍵產業，而予以特別的獎勵與發展。這說法可能是過與不及，都失之於偏。
我們只要觀察實際的資料，在過去的這二十年，是不是產業間這種相互的關聯性絲毫不發生作用。
　我們很清楚地看到，我們的人造纖維工業、塑膠原料及石化工業、電子零件工業，甚至鋼鐵工業，都是先有了下游力工業，待其蓬勃發展，在國內創造了一個對原料、零件需求的龐大市場後，才逐步建立起來的。這些原料的供給，最初是來自國外，但是隨著資本外匯的累積、技術水準的提昇、國內市場的擴大，我們是慢慢有能力來發展這些原來不利於我們發展的工業。
　更重要的是，大體上除了在第二次能源危機時，我們採取過禁止塑膠原料進口的措施外，國內的下游加工業大都能自己決定進口或向國內採購原料。在這情形下所發展起來的原料、零件工業，並未違背﹁比較利益﹂原則，甚至可以說是順應著靜態﹁比較利益﹂的改變，而發展出來的產業。
這些產業的建立對國內產業的整體發展有相當的助益。

原料、零件有貢獻

　國內有了自己的原料及零件工作，到底有那些好處？首先，凡是進口商品必須付出一定比例的運輸、保險及手續費。假定這些成本是原產地成本的一○％，那麼只要國內的生產成本不超過原產地成本的一○％，則國產品必然比進口品更具競爭力，而有助於降低國內下游產業的生產成本。
　其次，任何商品的採購都有時效，以及確保供給的問題。對同一規格的產品，若能就近向國內採購，廠商通常願意付出某一程度較高的價格，即貼水(premium)，以爭取迅捷穩定的供給。
　再就是，國際上的商品價格，並不如我們所想像的，只有一個價格。國外出口商可能因為國內不生產某一項產品，而特別提高其價格。這情形常見於日本對我國的出口，多視國內生產該產品與否而採行的差別訂價上。
因此，國內若能生產供應一部份過去的進口品，則有抑低該進口品價格的作用。這些都是發展國內零件、原料工業可以計算出來的經濟效益。
　再就是，如果原料及零件工業具有高附加價值，也符合我們長期工業發展的目標。證以國內目前仍欣欣向榮的電子成品、塑膠加工及機械工業，這些產業的成長都曾得利於國內逐步建立起來的原料及零件工業。︵以橡塑膠製品業為例，其出口佔總出口的比例在民國六十年為三•三七％，七十一年增為七•九三％，在同一時期，石化原料工業也呈快速的成長。︶而這些具有競爭力的原料及零件工業，或助長下游加工業的發展，或成為吸引外人投資於下游加工業的誘因，形成產業間共榮共存，互為表的現象。這正是聯鎖效果，或建立關鍵工業所希望達到的目標。因此，我們在民國六十年代所發展的一些基礎原料工業，雖然有些投資遭遇到困難，但大體上對整個經濟仍有正面的貢獻。

二、當前發展策略性工業政策的檢討

︵一︶﹁兩高、兩大、兩小﹂準則的意義　從前一部份的討論，我們可以歸納發展策略性工業應遵循以下的原則。
　１、在經濟發展的初期，以政府的力量，帶動民間的投資，並彌補民間企業能力之不足。
　２、以產業聯鎖效果做為選擇產業優先發展的準則。
　３、產業的發展應不違背比較利益原則，即應當顧及產業發展的可行性
(feasibility)。
　　從這樣一個基礎來看經部所提出的選擇策略性產業的六項標準，我們可以將之歸納為：
　１、產業關聯效果大，指聯鎖效果。
市場潛力大，能源密集度低，污染程度低，是指產業發展的可行性。
３、附加價值高、技術密集度高，指未來產業發展的方向。

為何要靠政府

　對這樣一個選擇策略性產業的標準，是顧全了前面所提到的兩個原則，即產業聯鎖效果的大小與可行性。但仍有一個問題並不清楚，就是現在民間的企業能力是否仍有不足，而無法選擇最有利的投資機會。這個問題就牽涉到一個更基本的問題，那就是策略性工業為何需要由政府來推動。至少有三個理由：
產業相互配合發展的無形效益。
在前面所談到的產業相互配合發展可能產生的效益時，這些都可以說是有形的效益。換言之，當原料、零件工廠生產價廉物美的產品供下游加工業使用，並因而促成下游工業快速的成長時，則下游工業會增加對原料、零件的購買，原料及零件工廠終就會得到報償。
　但是試想，如果有了機械工業，尤其是產業機械工業，原受僱於該產業的生產人員，經由生產所累積的經驗、知識與專才，幾乎在任何其他產業都可以發揮其功能。這些人力有極廣的適用性，是一項非常珍貴的人力資本。
　衡諸國外的經驗，在工業先進國，都有一個堅強龐大的機械工業，但機械工業卻又往往不是獲利最高的產業，從這可瞭解機械工業在一個經濟中所處的特殊地位。
　近年來，在快速發展中的資訊工業實也具有相同的性質。尤其進者，資訊工業與機械工業配合形成的自動化工業，已是當前整個產業技術進步、創新的重要來源。在這層意義下，經濟部以機械及資訊工業做為策略性工業的代表，而集中力量發展，是正確的做法。但是根據同樣的理由，還有具有類似性質的產業，如材料工業，卻未被列入策略性工業的範圍。
建立國防工業的必然性。我們當前的處境，讓我們在處理經濟問題時，必須考慮到經濟層面以外的問題，其中之一即為加強國防工業的自主性。理由是國防工業是無法完全講求國際分工，適度的增強國防工業的自主獨立性，有其必要。
　３、引導未來產業發展的方向。策略性工業強調產業附加價值的大小與技術層次的高低。在審度國內外客觀經濟環境的變遷下，如果政府能適時適度採取某些方法，鼓勵產業提高其技術密集度，或朝高品質、高附加價值產品發展，則有助於改變產業結構。

風險大、代價高

︵二︶發展策略性工業可能遭遇的困難
　從前面的分析，我們知道發展策略性工業有它學理上的根據，也符合當前國情的需要。但是我們也預期在推動策略性工業的發展政策時，會不斷遭遇到一些困難，理由如下：
　１、策略性工業不論在市場開拓或選擇生產技術上，都可能遭遇極大的風險。這些產品通常必須與外貨直接競爭，如果未能將品質維持在一定的水準，或將成本控制在一定的幅度，勢必在市場開拓上陷入困境。再加上這些產業通常投資金額龐大，一旦經營不順，損失也必然較重。
　２、若沿襲過去採保護的方法，則發展這類產業可能付出昂貴的代價。策略性工業的範圍多為原料、零件與機械產品，這些產品不直接供消費用，而有許多的下游加工業，如果在發展某一類策略性產業，遭遇到困難，而逕予關稅與非關稅保護，則勢必提高這些產品的國內售價。以國內目前的下游加工業多以出口為主，則這些工業是否能吸收因發展上游工業所必須額外增加的成本，不無問題。在第二次能源危機時，經濟部曾管制大部份石化原料的進口，對下游加工業造成
相當不利的影響，可為證明。

三、結論與建議

　發展策略性工業在台灣當前經濟發展的過程中有它的時代意義。發展策略性工業並不違背市場經濟，甚至可說是補其不足。若能在推動方法上妥為籌劃，並確定其發展的方向與執行的原則，將有助於我國經濟的持續成長。檢討目前有關發展策略性工業政策，雖然在確定產業範圍，選定產品及採行措施上均為允當，但仍有下列值得再檢討及改進之處：
　︵一︶區分認定策略性產品原則的重點。在目前認定策略性產品的六項原則
中，應區分其相對重要性，與政府認定的重點。政府在選擇策略性產品時，應著重分析產品聯鎖效果的大小，或是否具有外部效果。前者強調一個產業建立後是否能帶動相關產業的發展，後者則重視一個產業的發展是否能為整體經濟帶來額外的好處。
　至於對產品可行性評估，這主要是企業家的職責。換言之，政府的立場係從整個經濟的觀點，認定發展某些產業對全體經濟有利，而提供誘因；企業家則從個別產品的立場，考慮政府提供的誘因，計算各產品的投資可行性，進行投資。
　︵二︶適度擴大策略性產業或產品的範圍。根據前一原則，在目前的辦法中，忽略了一些在產業發展中極具關鍵地位的材料工業。如何將某些材料工業納入策略性工業的範圍，應予考慮。又根據原植國防工業於民間的原則，目前在選擇策略性工業產品時，宜考慮某些具經濟價值的國防工業產品。在現行辦法中甚至對生產軍品︵武器︶所需之進口原料尚未能減免其關稅，實有未當。
　︵三︶積極獎勵廠商的研究發展。獎勵策略性產業的理由之一，是這類廠商的生產對整個經濟有無形的效益，而最典型的例子就是廠商的研究發展行為。但檢討目前獎勵投資辦法的規定，受獎勵事業必須支出某一額度的研究發展經費，這做法不但流於消極，甚至可說是一項懲罰。在當前政府稅收狀況已大幅改善時，如何對廠商的研究發展行為給予實質普遍的鼓勵，應予積極地考慮。

不應採保護手段

　︵四︶確定不採保護手段來發展策略性產業的原則。發展策略性工業最值得憂處者，是陷入﹁揠苗助長﹂的結果。若基於實際的情況，當國內開發某一產品後，立即遭遇到外貨削價競爭，此時可採課徵平衡稅或反傾鎖稅辦法以為抵制。若採管制進口，則必須為一臨時性措施，同時應儘量避免採用。
　發展策略性工業原本就有很大的風險，這正是為什麼需要政府獎勵的原因之一。我們不必擔心發展某些策略性工業最後失敗了，我們擔心的是為維持一個沒有效率的產業所帶來更大的損失。︵薛琦為台大經濟系教授︶