也談財經首長政績問題 — 亟待造時勢的英雄

財政部徐立德部長與經濟部趙耀東部長於前年十二月就任新職恰好屆滿一週年。雖然一年時間太短，不能看出顯著的政績。三年才能有成，但由於兩位部長都是受到特達之知，跳出過去在這一方面用人的範圍，破格擢用，而又是受命於經濟危難之際，無論上自元首，下迄庶民，朝野一致寄以殷望，期能起經濟之沉疴，著手回春，因此各界人士對於一年來政績不免表示關切，紛紛檢討。

以時勢論成敗

　我國的史家評論歷史人物之成敗得失，常看重兩個因素：一個是屬於個人的條件，即個人的聰明才智與學識、人格、修養及個性：一是其做事業的客觀環境，即是我們常聽到的時與勢。兩者如能配合，便能成大事，立大業。反之，如兩者不能配合，甚且相反，則失敗的成分便居多。
　由於時勢不適當而致失敗者，史家常致其惋惜之意；由於個人條件不適當而致失敗者，則史家常有責貶之意。這是我們在檢討兩位部長一年來的政績所不能不知道的。這兩位部長先生的個人條件自然都是一時之選，毋庸我多讀一詞。我現在只說他們所居的時勢，這可分成兩方面來說。
　一、是所居的勢，亦即他們的工作環境，用一句時髦的話來說，便是他們工作的架構，也即是他們是在一個什麼樣的架構之內工作。架構又由兩個因素構成：一是靜態的涉及到法的典章制度；一是動態的涉及到人的傳統觀念與作風。任何一個朝代的任何一個政治體，經歷過相當的時日後，都會有這麼一個架構存在。這個架構無論在形成時是多麼的完備，時間久了以後便會產生各種缺點，不能配合時時在變動與進步的社會。
　在一個富有朝氣與彈性的比較開明的社會，這種架構容易調整，日新又新，政治與社會便得以安定，在其中工作的人便易於有表現。另一方面，在一個暮氣很深與僵硬的比較落後的社會，這種架構便不容易調整，陳舊腐朽，引致政治與社會的極大動亂，在其中工作的人便難得有成就。
　但是無論在什麼時代，總有少數聰明才智奮發有為之士想要突破這種架構，不為其所侷限，希望有所成就。不過，能夠成功的不多，而失敗者常致身敗名裂。

進退兩難

　趙徐兩部長現在所遭遇的問題，是不突破現有的架構，便難得施展其抱負與理想，突破現有的架構，則力不從心。但我們確切知道兩位部長有理想、有抱負、想為國家做一點事，因此不時在報上看到他們有些新的改革構想，也有些新的措施，但大都是在現有架構內求展布，有時顯得有些突出，有時又顯得零星軟弱，然而即使如此，已經受到評論，承受壓力。如若希望他們能走遠一點，能強硬一點，那就是強人所難，不夠恕道了。
　我們現在所面對的情勢，是不突破現有的架構，則在架構之內的任何人都難以有重大成就，而國家前途將愈益艱難；突破現有的架構，則又非少數一、兩個人所能為力。這不僅財經方面是如此，其他方面亦復如此。除非風雲際會，上下一心，奮起一擊，將現有架構作一徹底革新，則趙徐兩部長的成就將會大於現在不知多少倍了。
　二、是所處的時。這個時一方面指時機；另一方面指時間。就時機來說，趙徐兩部長接任的，正是世界經濟不景氣，我國經濟遭遇挫折，出口不振，倒閉頻仍，幸未倒閉者亦頗多岌岌可危的時候。在這個時候，要想在傳統架構之內，提到若干稍為新穎的作法，或仍是沿襲舊路線而只是稍為加強的作法，不可能收起死回生之效。而尤其不幸的，是一年以來，世界經濟衰退，特別是美國經濟衰退，不但未曾減輕，反而日形加重，這自然影響到國內出口減退及經濟不能迅速復甦。除國際經濟衰退的因素外，我國出口減退還有兩個原因：一是新台幣在或多或少釘住美元的情勢下，不能對其他國家貨幣升值，特別是對剛顯出我們有出口前途的歐洲主要國家的貨幣升值，導致對這些地區的出口不振；一是石油輸出國家及依賴油元週轉的國家，都因石油滯銷而遭遇空前的國際收支的困難，進口能力薄弱，而導致我國出口受不利影響。國際經濟衰退、新台幣價值高估，及油元減少，這三個因素加起來便造成了我國出口的負成長，也加深了整個經濟的困局。兩位部長先生遇到了這樣的時機、除非能突出架構拿出非常的辦法，否則便只有徒呼「時也，其奈之何」了。
　另一個時是時間。所謂時間即指任事的時間長短。我們常說三年有成，即是說擔任一個工作，必須要等待三年才能評定其是否有成就，這是因為做一件大事，無論是政策與制度，都要經歷若干時間才能充份發揮效果，平均起來經歷的時間約為三年。

三年還嫌短

　事實上，在擔任一個重要的工作，從開始佈署人事，熟悉環境，擬訂計劃，然後開始執行，然後產生效果，有時三年實在是嫌短了。我國有百年大計與百年樹人的說法，那即是說，建立制度與培養士風動輒要以百年計哩。但兩位部長先生就任只有一年。在這一年期間，也許只是剛摸清了工作的環境，也許只是剛安排好了人事，也許只是剛擬好了計劃，最多也不過是剛摸清了一些短期性的政策措施，甚至連政策也未必談的到。在這種情形之下而評估其政績，無論是好是壞，都會有偏差，都會失去公平。
　三、是幕僚陣容。在評估兩位部長先生的政績時，除時與勢外，另一個需要考慮的重要因素便是幕僚陣容。坦白的說，他們都沒有健全的幕僚陣容。這當然不是說他們的左右沒有人才，正好相反，他們的左右都是一時俊傑，學驗俱豐，足堪輔佐之任。
　我所謂的沒有健全的幕僚陣容，是指他們沒有一個完整的、現代化的文官制度或官僚體系供他們使用，足以有效的執行他們所決定的政策，及足以對他們提供適當的意見。在西方及日本這種進步的國家，都有一套從下而上的官僚體系。一般而論，在這官僚體系中的每一個官員都有充份的專業知識，熟知他們的業務及他們所處理的事務的利弊得失，也都具有負責盡職的精神。一個新部長的接任，所要注意的是政務，是政策，而一旦政策決定，便可順利的執行。部長只關心政策的正確與否，只負政策成績的責任，不必去為政策的執行不當苦心焦慮。但是我們的情形不是如此。部長在接任之後，還得要花很長一段時間去調整人事，而即使人事調整之後，也不能保證政策能順利的執行，這會使部長的政績大打折扣。

幕僚陣容須健全

　而尤其重要的，是有一個健全的幕僚陣容或官僚制度，便會不斷的對業務及政策有中肯的意見指出，而興革之事便能順利的指出與推動。部長有新的構想也容易得到支持與共鳴，因而機關之內與機關之間的協調也較易取得。不致於像現在，絕大部分的革興意見都來自上層，這些意見未必成熟，也未必切合現實需要，因而也就未必能得到幕僚或官僚體系的支持，機關之內與機關之間的協調也不容易達成。作為一個部長或其重要左右手，每天都在為政策細節忙，甚至為執行政策細節忙，或甚至為事務忙，這自然會影響他們的政績了。
　但即使時與勢都不利於他們，也沒有健全的幕僚陣容來分擔應該分擔的工作，趙徐兩位部長在過去一年也至少做了下面幾件事：
　（一）他們都對當前的經濟情勢表示了高度的關切，從而越出了過去的範圍，在財政、金融，及經濟方面採取了若干重大措施，以求挽救經濟衰退的局面。這些措施與過去比較，都具有相當革命性，雖未曾挽回經濟衰退的局面，但至少有減輕的作用。設想假如沒有這些措施，則經濟情勢也許會嚴重若干倍。
　（二）他們都各自在其本機關的範圍內，作過或嘗試過制度的改革，雖未必全部成功，但至少知道制度的重要性，有建立良好制度的意圖，而無論在這一方面進步有多少，只要有進步，或甚至只要有改革的意圖，就是國家之福。
　（三）他們都曾以最大的勇氣與決心調整過若干重要人事及機構，雖然調整的未必徹底，至少也有振奮士氣，及提高效率的作用。新人新政，也有使人耳目一新之感。
　（四）他們都表現了各自的獨特作風，都有一個性格。而所有有成就的人都有一個與眾不同的性格，具備個別的性格實是成大事的先決條件，否則便是庸碌了。他們成大事的先決條件已經具備，現在就等著看他們成大事。

需要大的做法

　最後，依照我寫作的慣例，我要提出三點建議，供他們參考，建議靈不靈則概不負責。
　（一）對於解救當前的經濟情勢，兩部高級人員必須以一段時間作密切徹底的磋商，不要去追求一些細節，如那一個稅應減多少，那一種產品應列入策略性工業之類，這就我看來，實在沒有多大意義。我們現在所需要的是大的做法，為是否應該以高於市場的利率或以免所得稅辦法發行無記名公債，以動員民間儲蓄，大量用於公共建設或作為協助民間投資之用；是否應該實施差別匯率制度，以協助恢復對歐洲市場的出口，或作一般性的較大幅度的貨幣貶值；對於出口特別萎縮的重要產品是否給予特殊救助，使其維持出口地位等等。
　（二）就現有的重要制度法令，一個個檢討，一個個改革，隨之一個個建立起新制度來。改革不能完全脫離現實，但也不能受現實的拘束，必須要有突出的做法，才能產生一套新的制度，一個新的局面。
　（三）立即著手培植人才。遵循考試的途徑，大量考用新人，就其中擢用較優秀人才，予以刻意的培植，不次的擢升，如能在三、五年之內成為骨幹份子，將兩部行政予以徹底革新。而不必在現有圈子內打轉，始終轉不出所謂黑官的漩渦。

突出現有的架構

　時勢造的英雄不是真英雄，英雄造個時勢來為自己所用，來發揮自己的抱負，才算是英雄。突出現有的架構，造個時勢，如何所云，固然困難重重。其結果經常是「出師未捷身先死」，但在當前處境之下，不有幾個造時勢的英雄，而一心侷守於舊架構之內，怎能為國家開創一個前途呢？不能為國家開創一個前途，則部長之職於我何有哉！（王作榮為台大經濟系教授）