預算知多少？

汪錕：我先從整個預算規模來談下年度赤字預算形成的原因。自六十一會計年度起，每年的預算雖有赤字（差短），但決算結果，不但沒有赤字，而且有黑字（剩餘）。這是因為這十多年來，經濟成長的幅度，往往超過預期的目標，以致稅課大量超收的緣故。自七十年度開始，政府財政收支狀況開始逆轉，該年度決算的結果，中央政府發生約一二○億元的赤字（其中公債三○億，移用歲餘九○億）。七十一年度預算現在還在執行中，照目前情形估計，將來決算結果，恐怕仍有相當數額的赤字，此一情況在七十二年度中也仍將延續。換句話說，它是真正有赤字的預算，不會出現預算有絀、決算有餘的情況。

政府無法壓低支出

　綜觀下年度預算規模，中央政府平均預算僅增加六•五％，各級政府增加八•三％，而依據估測，七十二年度ＧＮＰ綜合物價指數將上升七•○四％，消費者物價指數將上升八•四四％，躉售物價指數將上升六•六三％，所以下年度預算實質上為一負成長的預算。儘管如此，政府施政有其延續性與連貫性，因此不可能將各部門支出再行壓縮，赤字預算也不得不形成。易言之，下年度赤字預算形成的真正原因是政府無法再壓低支出。
　王作榮：汪先生是從實際的情況來分析預算形成赤字的原因。在此我想補充一點，根據經濟理論，在經濟衰退的狀況下，支出不但不會減少，反而會增加，尤其是社會福利的支出會增加很多，不過我國這方面的支出很有限，倒是國防的支出相當大。而從另一方面來看，經濟衰退時，稅收會減少，所以下年度有赤字，是很自然的現象，對整個經濟而言並沒有太大的損害。
　侯庭督：中央政府剛播遷來台的時候，並沒有所謂的預算，因為當時政府沒有收入，完全靠公債度日。而此後的財政，以陳慶瑜任財政部長時期最為困難，那時候經濟部和財政部的衝突很多，經濟部主張減稅、獎勵投資，但財政部卻無法適應龐大的國家支出。到了李國鼎任財政部長時期，財政才因獎勵投資發生效果而好轉。現在因經濟面臨一些困境，所以開始出現赤字預算。

量出為入

　財政學要有一句話：私人收入量入為出，國家財政量出為入。但是目前我國還不能做到量出為入的地步，因為台灣地方小，資源有限，又要支付龐大的國防經費，所以非常困難。預算是根據政府的組織和國家的形勢來編訂的，政府遷台以後，各行政組織有膨脹，近年來更是如此，組織膨脹，業務便隨之而增，業務一多，支出也多。預算知多少，就看有多少業務，目前我們雖然無法做到量出為入，但也不能相差太遠。
　下年度預算形成赤字的原因，有兩方面：外在的原因是國際經濟的不景氣，內在的主要原因是稅收不理想，外加行政機關組織龐大與業務增加。任何國家的預算都是靠稅收來維持，我國雖有國營事業，但稅收仍最重要。稅收之所以不理想，主要原因在減稅太多、漏稅普遍。大家都知道，稅有良稅、劣稅。良稅不能減，劣稅應當減，因為良稅收額大、行政費少，一般百姓也不以為苛。但是從李國鼎任財政部長以後，台灣就好像暴發戶一樣的減了許多稅，例如費驊任內所減的十億棉紗稅，當時減稅的理由只是為了減少退稅的麻煩，這是不合道理的。我們的國家需要錢，像這樣把不該減的稅也減掉是不當的。當然，要增加稅目或調整悅目在目前都不可能辦到，但是減稅應當以維持國家生存為第一要義，如果能適當的減稅，財政就不易發生赤字了。

抱怨別人逃稅

　再談到漏稅的問題。許多人常因別人逃稅而抱怨，甚至有人會說：既然有人逃稅，我納稅又有何用？還有的人認為逃稅的都是大企業家，因此對大企業家頗多微詞。這些觀念都是不正確的。固然有許多入會逃稅，但納稅本是國民的義務，不該漏繳的稅，一分也不要少繳，所以人人應該本著盡義務的心情來看問題。再者，逃稅的人也不限於企業家，實際上，時下的馬路地攤逃稅的數目也是很可觀的。另外，大家經常指責稽核處辦事不力，而認為應該取消其存在他資格。但是稽核處是國家的稅務警察，有其存在的必要，問題是一國的稅收不應該靠稅務警察的取締來維繫，而要靠制度和大家的責任感來維繫。事實上，很多人都疏忽了自己的責任，像買東西的時候不要求開發票，或是沒有耐心等發票開好，這無形中便助長了逃稅的陋風。
　最後談到如何改進預算的問題，我認為預算工作最重要的是追蹤考核，目前好些國家都有這種制度，像英國是由財政部長負責，美國則由總統主其事，但是我國卻沒有這個制度。主計處一向只負主計之責，沒有權力干涉，審計部也只負責事後的審計，所以無論我們的預算是否合理，只要立法院通過就可以執行。
　過去各階層人員對於預算均無權過問（像抗戰時期，孔祥熙任財政部長，為國家留下九億美金和一億金銀，而使得國家度過難關，就是因為沒有人敢過問財政。）但是現在許多人對財政都有發言權，而且各級機關的財政常有不健全的地方，例如：將歲計盈餘在每年九月會計年度終止時任意支出，將民眾服務社設在不便民的地方，為某些文化事業作無謂的祝賀……等，如此將國庫的錢亂花，財政怎會沒有赤字及因此實在應該建立一套審核預算的制度，以防止浪費公帑，並使預算能夠合理支出。除了建立審核制度以外，公共投資也要作適當的規劃，使其達到刺激地方繁榮，以及增加稅收的目的。另外，也應該改善稅收制度，以防漏稅或減稅太多的弊病。
　陳文龍：談到預算利弊的問題，我想提出一個財稅理論，那就是在經濟蕭條時，私人投資意願低落，有效需求不足，這時就要由政府來領導投資。因為政府領導投資，可以提高有效需要，而且公共投資有一種示範作用，可以鼓勵民間增加投資。目前美國的經濟，可以說是廣泛引用此一理論所造成的後果。
　依照下年度的預算，將有二○○億的公債，如果加上過去未償還的一五○億公債，總共不過佔總預算的一％強，佔ＧＮＰ也不過二．五％左右，因此和美國公債佔ＧＮＰ四○％比較起來，還低得很多。不過若干人士有鑑於投資意願的低落，認為政府應該仿效十大建設的方式來促使經濟復甦，也就是希望政府利用公共投資來刺激景氣。但我認為這是不必要的。

需要增加支出

　從四十到六十年代，我們公共投資建設較經濟發展為次要。六十年代以後，經濟快速成長，十項建設有八○％以上都是社會基本建設，這是因為有其需要，也是因為財政有賸餘，稅收成長率超過預算的三○％。而今天我們的稅收減少了，十項建設也大致完成，如果要用赤宇來刺激景氣，或是說用增加公共投資代替私人投資的不足，就會發生問題，最主要的是有沒有需要的問題。
　像下年度的預算中，國防、教育和文化，以及社會福利等各項支出都增加，這是因為有其需要，尤其社會福利支出是促使有效需要的最佳工具。而公共建設和經濟建設的支出減少了一九•五％，是因為現在並不需要再擴大公共建設，如果仍然比照六十九、七十會計年度的情形，每年擴充二五％到二九％的預算，必會發生財源缺乏的狀況，這時就要靠發行公債來彌補，一旦發行公債，增加投資，必定會造成通貨膨脹，這是其一。

謹守預算分配

　其二是這次所核減的經建支出，不過是南迴鐵路、地下鐵及各港口工程擴建的經費，這些建設做與不做，和六十年代要加強基本公共建設，是不可同日而語的。事實上，過去有些建設，並沒有從事成本效益的分析，因而造成浪費，以致形成今日財政上的困擾。而在現今財政收支不能平衡之時，再要以增加公共投資來促使經濟景氣，並不能產生替代效果，所以現在只能謹守預算的分配，等到將來有需要時，或是經濟景氣復建的時候，再恢復公共投資。
　在此，我想再提出一個理論來說明為什麼增加公共投資會造成物價膨脹但這個理論雖不一定正確，但有相當的參考價值。一般人都認為用公債來彌補赤字預算，政府的支出會造成物價膨脹壓力，實際上，情形並不一定如此，像我國近年來的情形，就不是赤字性的物價膨脹，當然已有人承認近年來我國面臨的是輸入性的物價膨脹壓力，不過根據理論，除了這兩項因素外，稅收也可以造成物價膨脹壓力。因為公共支出是由稅收而來的，雖然稅收是取之於民，用之於民，不會造成物價膨脹壓力，但據貨幣數量的學說。當貨幣支出增加時，若產量也隨之而增，物價水準便不受影響，可是一般公共投資中，往往是貨幣支出在先，貨品生產在後，在這一先一後之間，就會造成一連物價膨脹壓力。一般所謂的財政拖累（fiscal drag）就是依此理論而來的。
　由於公共投資在時間的節省和效率上皆不如私人投資，因此如果稅率不變，國庫又有盈餘之時，將稅率降低，並把多餘的資源移轉到私人的消費投資上，會比從事大量公共投資所造成的物價膨脹壓力要小得多。我們現在正處於赤字情況，如果再從事公共投資，就無異於將私人資源轉入政府，從事效率低的投資，這對物價的影響一定很大，因此目前並不適宜再有公共投資。
　王作榮：許多人認為十大建設對六十三、六十四年的經濟衰退，有起死和生的貢獻。我想這只是想當然耳，並沒有人改過深入、可靠的研究。經濟復甦是否真是十項建設的結果，事實上有重新估價的必要，因為從六十二年十項建設正式開始以後，有一年的經濟是負成長，而六十六年第四季以後，經濟的成長是依靠出口的刺激，因此可見得執行建設的期間，並沒有使經濟復甦。在美國，也有和數相類似的情形，一九三○年代，羅斯福施行新政，想用公共建設來刺激景氣，然而事後證明這項措施對景氣復甦並沒有影響，真正影響景氣的是世界大戰。所以公共投資對於景氣是否有刺激作用，還需要重新考慮。
　黃煌雄：我們知道，預算可以說是一種施政方針的藍圖，它往往可以反映出下個年度政府施政的方向。我們的預算一開始就以國防支出所佔的比重最大，還在國家以求生存為最高政策的前提之下，本是天經地義的事。自從退出聯合國以後，我國的國際政治地位改變，政府為了表示我國國力穩固，為了對人民生活提供保證，同時也為了顯示我們求生存的擴建意義，開始加重經濟預算的比重。近年來隨著民智的轟高，大家更進一步地要求提高社會福利支出的比例，而且這種呼聲會愈來愈高，政府為對此表示重視，乃逐漸降低國防預算的比重。

國防支出增加

　不過下年度的預算有一個趨勢，那就是國防支出的幅度上升，這當然是基於求生存的考慮。大家都知道，台灣的資源有限，因此在擬訂預算的時候，有很多因素必須列入考慮的範圍，例如國際政治的壓力，國際經濟的影響，國內的經濟狀況，以及由於國民對納稅用途有數多的監督所導致的行政壓力等。在此情況下，我們必須面對問題，提出一些看法或做法，更重要的是在心態上要有高度的警覺性，以便有所調整，同時也應當將整個大陸也納入規劃的範圍中，使整個國家體制一致，而達到預算的合理性與有效性。
　目前我們的國防預算是和外交預算合在一起的，不知道這種做法是基於何種立場來考慮的？是不是因為國防所佔的比重過大，而需要外交來分擔責任？就我所知，外交的支出一向不多，大概只比法務多一些，而國防支出中有部份並非用於國防上，像內政部就移用了一些，這等於是變相的預算。因此我想談到預算改進，國防與外交預算是否應該分開，這個問題似乎需要稍作考慮。

應顧到均衡發展

　除了這個問題之外，我認為還有一點有改善的必要。政府目前的預算，並沒有顧及到各地區的均衡發展，從台灣的歷史來者，台灣過去的發展是由南到北，由西向東，但現在發展的方向是由北向南，十項建設也是如此，雖然已將東部納入開發的範圍，然而重點還是放在北部，這種做法對繁榮地方並沒有太大的幫助，因此我們應該在預算上力求均衡分配，以使全島各地能使平均發展。
　最後談到國民對預算的看法。我認為我們的國民對預算不僅陌生，而且態度冷淡，更嚴重的是一般的民意代表對預算也不見得很重視。大家對預算不關心，與其對社會、政治的關懷很有關係。預算既然是政府施政方針的反映，就有很大的重要性，國民之所以不關心，政府可能也要負相當的責任。我想唯有大家對預算有關切，有責任感，才能對預算有所認識，並從而糾正預算的缺失，使我們的預算做得更好。
　謝祖壽：現在一般人都已經知道下年度的預算，是一項赤字預算，但是對於將來究竟會有多少赤字，恐怕還不甚了解。依據政府的公佈，下年度將有二八六億的赤字，而按照我個人所作的統計，七十一、二年度預算赤字的總合，估計將達一七○○億之鉅，如果扣除過去十年累積的八○○億歲計盈餘，還會有九○○億的龐大赤字，這對財政而言是一項很嚴重的問題。

無法彌補赤字

　在一般的赤字狀況下，政府通常是以歲計盈餘，發行公債和發行貨幣來彌補。可是展望我國未來的財政：無論政府採取何種手段，都無法彌補如此巨額的赤字。因為第一，我們的歲計盈餘已經不足。第二，目前的銀根很緊，發行公債勢必影響民間投資意願。第三，如果增加貨幣發行量，容易引起物價膨脹。由此可知，未來的財政狀況並不是很樂觀的。而在目前無法開源的情況下，要減低財政困難，只有從支出方面的節流和改善經濟環境入手。
　在支出方面，我認為有幾個問題是為要改善的，第一個就是國民住宅的問題，近年來政府在這方面投下了相當的財力與人力，但是收效並不很大出這對財源可以說造成相當的浪費，因此政府是否應當再投資興建，很值得商榷。第二個是新設學校的問題，目前幾乎每年都有新學校成立，可是我們有許多舊學校的品質都無法改善，如果再設新的，可能只會形成財力上的浪費。第三個是社會福利的問題，社會福利在我國固然值得提倡，但它常需要很大的支出，因此在財政有困難的狀況下，是否應該擴大，也很有考慮的必要。

增加稅收困難

　在經濟環境方面，也有不少的問題。就國內環境而言，近年來稅收減少很多，下年度如果要用稅收來彌補赤字，就牽涉到稅收是否足夠的問題。如果想增加稅收，就必須設法改變工業結構，但是工業結構在短期間還無法改變，因為我們的投資利潤不足，投資意願也很低落。投資利潤要靠國際市場取得，但要有國際市場，必先有貿易資訊和研究，以獲得貿易情報上這就牽涉到貿易政策的問題，可是政府一向缺少貿易政策，因此使得上面各個連鎖性的問題，發生不健全的現象。就國際環境而言，我們在輸入、輸出兩方面都有困難，因為我們的經濟，是以貿易為砥柱，對國外經濟情勢的依賴性很高。目前美國是台灣最大的貿易夥伴，可是美國現正面臨不景氣，如果美國景氣不能復甦，台灣的情況也不可能好轉。
　總而言之，從各個跡象顯示，未來的財政，將是困難重重。或許有人會以為我的看法太過悲觀，但是不可否認的，我們的財政確實有許多問題，因此希望大家都能仔細的考量一下，並找出解決問題的方法來。
　汪錕：有關下年度預算組織與分配，以及國民對財政應有的看法與認識兩個問題，我想為大家作一個說明。要了解下年度的預算，不只要看中央政府的總預算，也要看國營事業綜合預算，和各種非營業事業的預算。

從整體看全貌

　為什麼要這樣呢？因為國營事業預算中，營業收支成本超過六千多億，裡面包括一千八百多億固定資產投資，在歐洲國家是將固定資產投資納入政府總預算中，而我國因制度不同，是列入附屬預算內，所以經濟建設支出比上年度少了一九•四％，似乎下降，但若將政府經建支出，資本支出，國營事業預算中的資本支出，各級政府支出等情況一併來看，下年度整個政府和經建有關之投資支出有三三四六億，超過新的四年經建計劃之二五七八億，即七十一年度計劃目標。有些立委擔憂投資不足可能影響經濟成長，但就整個政府公共部門，包括國營事業預算的所有資本支出來看，已超出經建計劃預期投資數，所以必須自整體看，才可知全貌。
　以另一角度來看，預算分為經常預算及資本預算，作為衡量政府財政預算是否健全之根據。中央政府下年度經常預算還是保持平衡的，並且有四百九十多億的經常數字有餘。就一般預算平衡觀點來看，僅僅也只要求政府經常數字平衡，還常常用做經建投資部分財源，所以以此角度來看，發行二百億公債及八十六億歲計剩餘，全部用在資本支出需要上。譬如下年度資本預算八千九百億，除二百億公債，八十六億歲計剩餘外，還拿經常剩餘四百九十多億做部分財源，這就是預算結構上的看法。

國防實則包括外交

　黃委員剛才提到國防預算佔第一位，是在國家求生存之下必要的，下年度就佔總預算的四二•五％，國防外交支出原本稱國防安全支出，分為機密及公開兩部分，國防外交即屬於秘密部分，為便於立法建議、預算編排，便稱國防外交。廣義來說，國防實則包括外交，但是歷年來，真正國防支出由國防部管運的部分有下降趨勢，五十年代，國防常佔ＧＮＰ百分之九以上，甚至高達一二％，六十年代起，逐漸下降至八•五％，近年只有八•四％、八•三％，原因是當年國防設備欠缺，經多年慢慢補充，國軍也採精兵制，人數沒有再增加，所以便呈下降趨勢。再一點，現階段的國防需要精密武器，武器越精密則價格也越高，其他機密專案增加也使國防預算佔高比例。
　關於經濟建設，政府也在考慮適度縮減公共投資，若干公共投資並非直接對經濟有貢獻，無法量化。真正對經濟成長有關之投資，該做的一個也不少，所以比例減少對經濟建設並無實質影響。
　下年度預算中，國防外交佔第一位四二•五％，教育科學文化增幅最大二二•七％。

預算近年才公開

　最後談到人民對預算的看法。何以整個社會對預算不重視？
　（一）政府將預算公開是近幾年的事，大約在蔣經國先生就任行政院院長之時。過去均被視為機密，立法院審議也不公開，社會因此不知道，自然也無從關心起。
　（二）從前預算無內容可言，只是點人頭、算薪水，顯示不出預算有什麼政策，亦無可批評議論之處，久而久之，大家對預算無話可談。
　（三）教育認識不使，不但人民不關心，大眾媒介也不重視，就像孫院長國會報告預算，沒有一家報紙把報告全文刊出。任何一個民主國家都是重視預算報告的，因為只要立法院一通過，規模大小就直接關係著全民的負擔多少，所以人民理所當然要關心預算問題，見仁見智提出諫言。

三方面應該合作

　侯：立委審查預算很不容易，要刪要減常引起爭論，再加上預算名堂很多，有些非公共投資，又與人民無關，這種沒有必要的投資是否需要？
　黃：中央花了十個月編列預算，而立法院只有三天審核，在這方面應該協調一下。
　汪：預算在事前由行政院主計處擬定，事後有審計部審查，立法院是負政策上的責任，三方面應該合作。至於七十一年度截至二月為止的估計，預算達成率，包括公費，應有稅收六六•二％，每月平均八•三％，但現在只達成五八％，差一個月；但是稅收有淡旺季，三到五月是稅收旺季，所以七十一年度最悲觀的稅收看法只比預算短收五％，約一百一十億（稅收預算二千二百億），由國營事業八十多億補貼。
　政府支出照例有千分之十的節減，而國營事業盈餘與政府節減可以填補稅收之短收，所以大體而言還可以平衡。（譚家瑜、胡毋意整理）

財政部次長—陸潤康談預算

　問：請你分析下年度赤字預算的原因。
　答：下一年度預算赤字是二百八十六億，其中二百億是公債。公債是長期的，通常是三年五年。所謂預算的赤字，整數來講，中央政府支出是三千四百億，尚差二百八十六億，但假使把資本支出和經常支出分開來的話，資本性的支出本來就應該用長期性的收入來支付，而我國資本性的支出，大於二百八十六億，所以經常性的支出仍然有餘。
　一般國家所謂的赤字，指的是經常性支出，而我國一向把經常性與資本性支出合併計算，這樣的赤字；實際上不能算是赤字。
　至於赤字形成的原因，主要是國家收入減少，而收入減少主要是由於稅收減少。
　稅收減少則是因為第一、經濟不景氣，影響了貨物稅、營養稅、關稅等的收入，更影響了所得稅，尤其是營利事業所得稅。例如，民營的營利事業所得稅比去年同期減少了二•五％左右。
　第二、由於政府的政策，推行減稅、免稅，採取的措施一是關稅方面降低稅率、擴大免稅項目，以減少進口成本。在所得稅方面，為鼓勵投資、儲蓄，每人利息、股息若未超過三十六萬台幣，一律免稅。這種規定對稅收影響甚大。
　問：赤字預算的利弊、影響如何呢？
　答：政府是應當採取適當的赤字預算。從財政、經濟的觀點來說，適當的赤字預算、發行公債，可以使國內的資金得到充分的利用，所以適當的赤字預算是必要的。美國一向預算赤字很大，赤字預算太大會成為政府自己的一項沈重負擔。
　以往我國之所以沒有赤字預算，是因為景氣很好，經濟成長快，稅收成長也快。新來一方面情況改變，另一方面政府也改變過去保守的作法，所以採行了長期的赤字預算。
　問：下年度和今年度比較起來，預算有何特色？
　答：一般而言，沒有太大的差別，主要是公共投資支出減少了，像南迴鐵路、地下鐵等，因為現在經濟情況不好，很多建設必須緩下來，以免增加財政的負擔。由於公共投資支出減少，教育、科技和社會福利方面的支出便增加了。
　問：一般國民對預算應該有何認為？
　答：一般國民對於預算都不太了解或注意，這點必須改進。政府預算代表政府本身的施政計劃，認識預算，才能審查那些事該做，那些事不該做，以防止錢財的浪費。