尋找城鎮前進力

「沒有權，沒有錢，又要競爭力、特色，真的是很難。因為都要仰賴中央，變成是中央在想，不是地方在想，」擔任過高雄市財政局長的台大經濟系教授林向愷深知地方發展的結構性困難。

例如，現在中央給地方許多經費補助時，通常都是指定用途，「地方政府常常只是中央政府的執行單位而已，」一位縣市長指出。

　利用暑假期間到美國巴爾的摩市參觀，以了解這個美國老工業城如何在二十年內成為一年有三千萬觀光客的港都，高雄市長謝長廷深有所感地說：「我看美國每一個城市，都要自己想辦法生存下來，」謝長廷認為，每一個縣市都應該有自由選擇自己的命運，但同時也要自己負起責任。

　「否則就是像現在一樣假平等，」謝長廷指出，台灣的現況是有的縣市要維持好山好水，不願意產業進駐，那就真的要把觀光相關設施與服務品質做好，帶來人潮與就業。不能不要污染，觀光又沒做起來，只能仰賴中央給補助款或舉債；而對於那些發展產業的縣市，稅收卻要歸給中央，再分配部份款項下來，但污染卻要縣市民承受。

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　謝長廷建議，為了各自發展特色，也應該給予各縣市政府依縣市需求，課徵地方稅的必要。

　缺錢、沒權的限制外，其實許多縣市發展，缺乏願景，不太了解差異化競爭，也是問題之一。「表面上沒錢沒權，其實更重要的是，到底有沒有清楚的發展願景，」宜蘭縣長劉守成提出這個觀察。

一位經常和許多縣市首長接觸的企業界人士就指出，當定位、願景已經是企業人士琅琅上口的詞句時，一些縣市首長甚至不太理解這兩個字，也不了解差異化。一個有趣的現象是，走訪每一個縣市，幾乎每一個首長提出來的發展目標都似曾相識，差異不大。

鼓勵差異化競爭

例如，只要是工商業不發達的農業縣，幾乎每個縣市都說要變成觀光大縣，或是要成為農業生物科技重鎮。每個縣市首長都強調，要努力爭取設立大學，儘管台灣的大學數量已經過多，大學生面臨畢業即失業的窘況。每個首長都希望自己縣市內有一個科學園區，儘管南科、路科都還招商不足。

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甚至，很多縣市都同時在爭取國際機場、自由貿易港區在自己縣市等。

當過八年台南縣長，任內多年拿下縣市長施政滿意度民調第一名的立法委員陳唐山就指出，目前大多數縣市首長都積極活躍，但提出來的規劃若太類似，不僅特色難以彰顯，站在國家整體資源分配的角度思考，其實也是一種浪費。

　一位中央部會官員就指出，其實台灣各縣市一直以來就習慣跟中央爭取建設，而且偏硬體項目。爭取到了，就是個人很大的政績，但是不是符合地方發展願景的需要，卻不一定。

　「這就像有一個窮人，家裡很小，卻拚命要去搶幾台冰箱、冷氣機回家，結果根本擺不下，甚至打開了冷氣，也沒錢去付電費。各地停車場蓋好了，沒有車子停的例子多得是，」這位不願具名的官員指出。至於有些縣市圖書館沒有圖書管理員，有游泳池沒有水、沒有維修費用的狀況也比比皆是。

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　其實，跟早期中央集權的時代比起來，目前各地方政府的聲音，是比以往大多了。但在選票、政治掛帥的年代裡，中央政府對每一個縣市長、每一個縣市民都不太敢得罪、不太敢說「不」，這也是另一個隱憂。

林向愷就指出，經濟學上強調群聚效果，某一類產業（例如科技）集中在一區發展，才能發揮經濟規模。但現在政治考量太多，這邊擺一個建設，那邊又擺一個類似的，彼此惡性競爭，「這樣是很危險的」。

林向愷建議，應該鼓勵各地有不同特色，不是大家都走相同的道路。同時鼓勵區域合作，總比各縣市彼此鄰近，卻又競爭激烈，造成大家都很辛苦來得好。

然而提到縣市能否有明確願景、差異競爭時，不得不注意的是，台灣行政區域劃分方法，早已不合時宜。二十五縣市，大小不一，差距巨大。如人口最多的台北縣，三百六十多萬人，最少的連江縣才八千多人。面積最大的花蓮縣四千六百多平方公里。最小的嘉義市才近六十平方公里。

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其中不少縣市，不管是行政區域或人口數量，實在太小，不足以形成一個生活圈，可以有效運用資源。

因此跨縣市合作是絕對必要的。甚至多位縣市首長都建議，未來部份縣市合併是必然的。像台中縣、市，近一段時間來一直傳出有合併的意願，但礙於中央法令，不能說併就併。

　放眼台灣二十五縣市的發展，儘管主客觀限制很多，但是仍有不少縣市有創新突圍做法，積極努力地在提升人民生活品質。

　例如，在塑造願景上，最常被稱許的縣市包括宜蘭縣與屏東縣。宜蘭縣從二十年前陳定南縣長任內，就開始進行縣的長遠規劃，目前縣的生活品質與公共建設品質，都在全國名列前矛。

　屏東縣則在蘇嘉全任內全力拚觀光，「五年來的所做所為，都是為了這個發展做準備，」皮膚黑到發亮的蘇嘉全縣長說。靠著有個墾丁國家公園的既有優勢，將全縣資源串聯起來，一年四季都有大型活動，鮪魚季、風鈴季等，讓屏東觀光客三年內從五百萬人次，增加到八百萬人次，成為第一大觀光縣。　有的縣市擅長掌握優勢，有的縣市則重視培育人才與教育，為未來競爭做準備。

　澎湖縣長賴峰偉就是一個例子。賴峰偉深切感覺，必須提振地方公務人員與教師的人才素質，才能長遠提升當地服務與品質。在澎湖五年多縣長任內，他鼓勵縣內公務人員進修碩士，縣府內擁有碩士學歷的公務員，從一個增加到三十一個，每年並派二十五位中小學教職員上碩士班課程。

　化劣勢為優勢的能力，也是許多地方首長必須修練的能力，也有些縣市長表現傑出。

　例如，地方沒錢，可以努力推動民間參與，在政府不出一毛錢的情況下，仍能推動地方進步，台南市長許添財，就是採取這個做法。

　許添財坐在動用五十幾億台幣興蓋、像是購物商場設計的豪華辦公大樓裡，感嘆以前的首長真是亂花錢：「花五十億，多可惜，我一年預算也才一百八十億。」又抱怨市府大樓設計像商場：「又是造景，又是空中花園，結果沒有停車位，在搞什麼？」

　兩手一攤，許添財說現在台南市的財政比他小時候還窮。因此，他跟所有主管上「窮人翻身術」的課，積極想辦法動員民間活力。全市八十九個公園由民間認養，指定了七十幾個古蹟由地方居民管理，與成大合作訓練社區規劃師，再讓這些人回到社區裡去推動鄰里改造。

　國內投資意願低落，為積極招商，桃園縣長朱立倫上任沒多久，就帶著一級主管拜訪全縣二十二個工業區，了解廠商問題。六月底，縣議會已通過，今後新增投資，凡總公司設在桃園、聘用超過五○％桃園縣勞工的廠商，就可以向縣政府申請前二年地價稅、房屋稅減免，第三年到第五年減半優惠，以增加招商誘因。

　　許多縣市也在小地方做改革，進一步建立公開透明的制度，這也是未來地方要提升競爭力不可或缺的一環。

　例如，宜蘭搶先訂定休閒農場和民宿的輔導手冊，讓業者能夠有所依據。目前宜蘭已有全國二○．三％的合法民宿及二二．七三％的合法休閒農場。至於其他宣稱「拚觀光」的縣市，可能直到現在連輔導手冊都沒有，更別說是統計數字。

　又如嘉義縣老師、校長的聘任、調動，過去都靠派系推薦，因此選舉時，這些「師表們」甚至要上街拉票。陳明文上任後，國中小教師甄試改為委託中立的大專院校出題及口試。為避免黑箱作業，不但錄取人數在甄試前公布（過去簡章並不公布錄取人數），試卷也由原來的一份改為四份，在考試當天才勾選一份。

　一點一滴，在台灣各個角落裡，已有不少縣市首長努力希望改變些什麼，以提升自己的競爭力。

　在國際上掀起地方競爭的潮流裡，提供許多地方政府新的契機，但其實這也是一種新的挑戰。

　若能善於發掘或培養自己的特色，並有效治理與行銷，很多縣市都有機會直接跟國際接軌。但若不能遵循新競爭的遊戲規則，則在全球化中被邊緣化的可能性，也就愈高。這正是台灣二十五縣市，目前共同的機會與挑戰。